Lei 8.429: Recurso em Ação de Improbidade

A interposição de recursos em sede de ação de improbidade administrativa, disciplinada pela Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), exige dos operadores do Direito – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores – o domínio de um arcabouço normativo peculiar. A complexidade dessas demandas, que tutelam a probidade na administração pública, reflete-se no sistema recursal, que deve conciliar a efetividade da persecução de atos ímprobos com as garantias processuais dos réus. Este artigo examina os principais aspectos dos recursos em ações de improbidade, com foco nas inovações trazidas pelas alterações legislativas e na jurisprudência dos tribunais superiores, fornecendo orientações práticas para a atuação profissional.

A dinâmica recursal nas ações de improbidade, embora subsidiariamente regida pelo Código de Processo Civil (CPC/2015), apresenta especificidades decorrentes da própria natureza sancionatória da LIA. A correta compreensão dessas particularidades é fundamental para o sucesso das teses jurídicas defendidas em juízo, seja na defesa do patrimônio público, seja na garantia do devido processo legal.

O Sistema Recursal na Lei de Improbidade Administrativa

A LIA, em sua redação original, não estabelecia um sistema recursal próprio, remetendo, em seu artigo 17, à aplicação subsidiária do Código de Processo Civil. Essa sistemática manteve-se, em grande parte, inalterada. Contudo, as profundas modificações implementadas na LIA, especialmente pela Lei nº 14.230/2021, impactaram o manejo dos recursos, notadamente no que tange às decisões interlocutórias e à necessidade de fundamentação exaustiva das decisões judiciais.

A aplicação subsidiária do CPC (art. 17, caput, da LIA) implica que, em regra, os recursos cabíveis são aqueles previstos no art. 994 do diploma processual civil, observando-se os prazos e procedimentos ali estabelecidos. Destacam-se, no contexto da improbidade, o Agravo de Instrumento e a Apelação.

O Agravo de Instrumento e o Rol do Artigo 1.015 do CPC

Um dos temas mais debatidos na prática forense diz respeito ao cabimento do agravo de instrumento contra decisões interlocutórias proferidas em ações de improbidade. A celeuma originou-se com a edição do CPC/2015, que instituiu um rol taxativo de hipóteses de cabimento do agravo (art. 1.015).

A questão central reside em determinar se as decisões que, por exemplo, recebem a inicial da ação de improbidade (em momento anterior às alterações da Lei 14.230/21) ou que deferem ou indeferem a indisponibilidade de bens se enquadram no rol do CPC.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o Tema 988 dos Recursos Especiais Repetitivos, firmou a tese da "taxatividade mitigada" do rol do art. 1.015 do CPC. Segundo a Corte, admite-se a interposição de agravo de instrumento quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão em recurso de apelação.

No âmbito específico da improbidade administrativa, a jurisprudência do STJ tem admitido o agravo de instrumento, com base na taxatividade mitigada, contra decisões que versam sobre a indisponibilidade de bens, dada a urgência e o risco de dano irreparável inerentes a tais medidas. Da mesma forma, decisões que tratam do afastamento cautelar do agente público também são, em regra, impugnáveis via agravo de instrumento.

A Apelação e o Efeito Suspensivo

A apelação é o recurso cabível contra a sentença que julga o mérito da ação de improbidade (art. 1.009 do CPC). A regra geral no CPC é que a apelação possui efeito suspensivo automático (art. 1.012, caput).

No entanto, a LIA (art. 20) estabelece que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Essa disposição legal gera debates sobre a eficácia das demais sanções (como o ressarcimento ao erário e a multa civil) antes do trânsito em julgado.

A jurisprudência majoritária entende que, em regra, a apelação interposta contra sentença condenatória em ação de improbidade deve ser recebida no duplo efeito (devolutivo e suspensivo), obstando a execução provisória de todas as sanções, inclusive as de natureza patrimonial. Esse entendimento fundamenta-se na necessidade de resguardar a segurança jurídica e evitar danos irreversíveis ao réu antes de uma decisão definitiva.

Contudo, admite-se, excepcionalmente, a atribuição de efeito apenas devolutivo à apelação (ou seja, a possibilidade de execução provisória) quando demonstrado o risco de dano grave ou de difícil reparação, nos termos do art. 1.012, § 4º, do CPC.

Alterações Legislativas e Seus Impactos nos Recursos

A Lei nº 14.230/2021 introduziu mudanças substanciais na LIA, que repercutem diretamente na estratégia recursal. Dentre as alterações, destacam-se a exigência de dolo específico para a configuração do ato de improbidade e as novas regras sobre a prescrição.

A Exigência de Dolo Específico

A eliminação da modalidade culposa (art. 10 da LIA) e a exigência de comprovação de dolo específico – "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente" (art. 1º, § 2º) – tornaram-se o cerne das defesas em ações de improbidade.

No âmbito recursal, a análise da presença ou não do dolo específico exige do tribunal a incursão no conjunto fático-probatório. A alegação de ausência de dolo específico é matéria recorrente em apelações e, frequentemente, em recursos especiais, embora, neste último caso, a Súmula 7 do STJ (que veda o reexame de provas) imponha um óbice significativo.

Para superar a Súmula 7, o recorrente deve demonstrar que a questão debatida é de direito (a qualificação jurídica dos fatos incontroversos), e não mero reexame de provas. Ou seja, deve argumentar que os fatos descritos no acórdão recorrido não configuram o dolo específico exigido pela LIA.

A Prescrição Intercorrente

A Lei nº 14.230/2021 instituiu a prescrição intercorrente nas ações de improbidade (art. 23, § 4º). Essa modalidade de prescrição ocorre quando o processo fica paralisado por mais de 4 anos, contados a partir dos marcos interruptivos previstos no § 4º do art. 23 (como o ajuizamento da ação, a publicação da sentença, etc.).

A decretação da prescrição intercorrente pode ser arguida em qualquer fase do processo, inclusive em sede recursal. A sua alegação em apelação ou recurso especial pode levar à extinção do processo com resolução do mérito, independentemente da análise da ocorrência ou não do ato de improbidade.

O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), definiu que as alterações relativas aos prazos prescricionais não retroagem para alcançar os processos com trânsito em julgado. Para os processos em curso, o marco inicial para a contagem da prescrição intercorrente é a data da publicação da Lei nº 14.230/2021 (26/10/2021). Essa tese firmada pelo STF é de observância obrigatória por todos os tribunais e deve nortear a análise da prescrição intercorrente em sede recursal.

Recursos nos Tribunais Superiores

A atuação em ações de improbidade administrativa perante o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF) exige técnica apurada.

O Recurso Especial (STJ)

O Recurso Especial, com fundamento no art. 105, III, da Constituição Federal, destina-se a uniformizar a interpretação da legislação federal. Nas ações de improbidade, o recurso especial é frequentemente utilizado para debater:

• A tipificação da conduta (se os fatos configuram ato de improbidade);
• A presença do dolo específico;
• A dosimetria das sanções (proporcionalidade e razoabilidade);
• A ocorrência de prescrição.

Conforme mencionado, o principal obstáculo ao conhecimento do recurso especial em matéria de improbidade é a Súmula 7 do STJ. Para contorná-la, a peça recursal deve ser estruturada com foco na demonstração de violação a dispositivo de lei federal (ex: ofensa aos arts. 9º, 10 ou 11 da LIA), a partir dos fatos delineados no acórdão recorrido (valoração jurídica da prova), evitando-se a pretensão de reexame do acervo probatório.

A demonstração da divergência jurisprudencial (art. 105, III, "c", da CF) também é um caminho eficaz, desde que realizado o cotejo analítico entre o acórdão recorrido e os acórdãos paradigmas, comprovando-se a similitude fática e a solução jurídica diversa.

O Recurso Extraordinário (STF)

O Recurso Extraordinário, fundamentado no art. 102, III, da CF, visa a tutelar a ordem constitucional. Seu cabimento em ações de improbidade é mais restrito do que o recurso especial, pois exige a demonstração de ofensa direta à Constituição (ex: violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da proporcionalidade ou da intranscendência das sanções).

Além da demonstração da ofensa constitucional, o recorrente deve comprovar a repercussão geral da questão debatida (art. 1.035 do CPC), requisito que tem reduzido significativamente o número de recursos extraordinários conhecidos pelo STF.

Orientações Práticas

A atuação diligente na fase recursal das ações de improbidade exige a observância de algumas diretrizes práticas:

1. Atenção aos Prazos: O cumprimento rigoroso dos prazos recursais previstos no CPC é imprescindível.
2. Fundamentação Específica: As razões recursais devem atacar especificamente os fundamentos da decisão recorrida (princípio da dialeticidade). Argumentações genéricas tendem ao não conhecimento do recurso.
3. Demonstração do Prequestionamento: Para a interposição de recursos especial e extraordinário, é fundamental que a matéria tenha sido previamente debatida e decidida pelo tribunal de origem (prequestionamento). Caso o tribunal se omita, a oposição de embargos de declaração (art. 1.022 do CPC) é necessária para suprir a omissão e viabilizar o acesso às cortes superiores.
4. Acompanhamento da Jurisprudência: As teses firmadas em recursos repetitivos (STJ) e em repercussão geral (STF) têm efeito vinculante e devem ser observadas. A constante atualização sobre a jurisprudência dessas cortes é essencial para a elaboração de recursos eficazes.
5. Foco no Dolo Específico e na Prescrição: Em virtude das recentes alterações legislativas, a demonstração da ausência de dolo específico e a arguição da prescrição intercorrente devem ser analisadas prioritariamente em sede recursal.

Conclusão

O sistema recursal na ação de improbidade administrativa, permeado pelas regras do Código de Processo Civil e pelas peculiaridades da Lei nº 8.429/1992, apresenta-se como um campo de intensa disputa jurídica. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente no tocante ao dolo específico e à prescrição intercorrente, adicionaram novas camadas de complexidade à atuação dos profissionais do setor público. O domínio técnico dos recursos, aliado ao acompanhamento rigoroso da jurisprudência dos tribunais superiores, constitui ferramenta indispensável para assegurar a correta aplicação da lei, garantindo tanto a efetividade da tutela da probidade administrativa quanto o respeito aos direitos fundamentais dos agentes públicos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.