A multa civil, sanção de natureza pecuniária prevista na Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), tem suscitado debates acalorados na jurisprudência, especialmente após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. A compreensão da visão dos Tribunais Superiores sobre a aplicação, dosimetria e limites dessa penalidade é fundamental para os profissionais do setor público que atuam na defesa, acusação ou julgamento de atos de improbidade.
Este artigo analisa a evolução do entendimento jurisprudencial sobre a multa civil na improbidade administrativa, considerando as recentes inovações legislativas e seus impactos práticos.
A Natureza Jurídica da Multa Civil
A multa civil, diferentemente do ressarcimento ao erário, possui caráter eminentemente punitivo (sanção). Enquanto o ressarcimento visa recompor o patrimônio público lesado (natureza indenizatória), a multa busca penalizar o agente ímprobo e desestimular práticas semelhantes (prevenção geral e especial).
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiteradamente afirmado essa distinção, ressaltando que a multa civil, por sua natureza punitiva, submete-se a princípios constitucionais do direito sancionador, como a legalidade estrita, a proporcionalidade e a razoabilidade. (Precedentes: STJ, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma; STJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma).
Essa distinção é crucial para a aplicação da penalidade, pois implica que a multa civil não pode ser presumida ou aplicada automaticamente. Deve haver a demonstração inequívoca do dolo do agente, conforme a nova redação da LIA, e a sanção deve ser individualizada, considerando a gravidade do fato e a extensão do dano, se houver.
As Alterações da Lei nº 14.230/2021 e a Multa Civil
A Lei nº 14.230/2021 promoveu mudanças significativas na disciplina da multa civil, notadamente quanto aos seus limites e critérios de aplicação. As principais inovações incluem.
1. Extinção da Multa Civil para Atos que Atentam contra os Princípios da Administração Pública (Art. 11)
A alteração mais drástica foi a revogação da previsão de multa civil para os atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública, elencados no artigo 11 da LIA. A redação original previa multa de até 100 vezes o valor da remuneração do agente.
Com a nova lei, a sanção pecuniária para essa categoria de atos passou a ser apenas o ressarcimento do dano, quando houver. Essa mudança gerou intenso debate, com críticos argumentando que esvaziou a força punitiva da LIA para condutas graves, como a violação do sigilo ou a frustração de concurso público, que não necessariamente causam dano ao erário.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no entanto, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7042, declarou a inconstitucionalidade dessa alteração, restabelecendo a previsão de multa civil para os atos do artigo 11. O STF entendeu que a supressão da multa violava o princípio da proporcionalidade e a proteção deficiente do patrimônio público e da moralidade administrativa.
2. Novos Limites para a Multa Civil (Arts. 9º e 10)
Para os atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito (art. 9º) e lesão ao erário (art. 10), a Lei nº 14.230/2021 alterou os parâmetros de cálculo da multa civil:
- Enriquecimento Ilícito (Art. 9º): A multa civil passou a ser de até o valor do acréscimo patrimonial (antes era de até três vezes o valor do acréscimo).
- Lesão ao Erário (Art. 10): A multa civil passou a ser de até o valor do dano (antes era de até duas vezes o valor do dano).
Essas alterações, segundo o legislador, buscaram conferir maior proporcionalidade e razoabilidade às sanções, evitando multas exorbitantes e desproporcionais ao ato praticado.
A Dosimetria da Multa Civil na Visão do STJ
A aplicação da multa civil não é automática, cabendo ao juiz dosar a sanção de acordo com as circunstâncias do caso concreto. O artigo 12, caput, da LIA, determina que o juiz, na fixação das penas, levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
O STJ tem consolidado o entendimento de que a dosimetria da multa civil deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, exigindo fundamentação idônea. (Precedentes: STJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma; STJ, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma).
Os critérios orientadores para a dosimetria, segundo a jurisprudência, incluem:
- A gravidade da conduta;
- O grau de reprovabilidade do comportamento do agente (dolo intenso, reiteração da conduta);
- A extensão do dano ao erário ou o valor do enriquecimento ilícito;
- A situação econômica do réu;
- O princípio da vedação ao enriquecimento sem causa.
A ausência de fundamentação adequada na fixação do valor da multa civil pode ensejar a nulidade da sentença ou a redução do valor da sanção pelas instâncias superiores.
Retroatividade da Lei nº 14.230/2021 e a Multa Civil
Um dos temas mais complexos trazidos pela Lei nº 14.230/2021 é a aplicação de suas disposições a fatos ocorridos antes de sua vigência. O STF, ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, com repercussão geral reconhecida (Tema 1199), fixou tese sobre o assunto:
- A nova Lei de Improbidade Administrativa não retroage para atingir atos já julgados com trânsito em julgado.
- A nova LIA aplica-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado.
- A nova LIA não se aplica aos processos em curso se o ato de improbidade administrativa configurar, também, crime.
Essa tese tem impacto direto na aplicação da multa civil. Para processos em curso (sem trânsito em julgado), aplicam-se os novos limites (mais benéficos) previstos na Lei nº 14.230/2021. No entanto, a declaração de inconstitucionalidade da supressão da multa para os atos do artigo 11 (ADI 7042) significa que a sanção pecuniária continua aplicável a essas condutas, mesmo para fatos anteriores à nova lei.
Orientações Práticas para a Atuação Profissional
Diante do complexo cenário jurisprudencial e legislativo, os profissionais do setor público devem adotar cautelas em sua atuação:
- Para o Ministério Público e Entes Lesados (Acusação): É essencial demonstrar de forma clara e fundamentada o dolo do agente, a gravidade da conduta e, quando aplicável, a extensão do dano ou o enriquecimento ilícito. A petição inicial deve requerer a aplicação da multa civil com base em critérios objetivos, justificando o valor pretendido à luz da proporcionalidade e da razoabilidade.
- Para Defensores e Advogados (Defesa): A defesa deve focar na desconstrução do dolo, na ausência de comprovação do dano ou do enriquecimento ilícito, e na demonstração da desproporcionalidade do valor pleiteado para a multa civil. É fundamental arguir a aplicação dos princípios do direito sancionador e a necessidade de individualização da pena.
- Para Magistrados (Julgamento): A sentença deve conter fundamentação exaustiva e individualizada para a aplicação e a dosimetria da multa civil, demonstrando a correlação entre a sanção imposta e a gravidade do fato, o dolo do agente e as circunstâncias do caso concreto. A inobservância desses requisitos pode levar à reforma da decisão.
Conclusão
A multa civil, como sanção punitiva na improbidade administrativa, exige aplicação criteriosa e fundamentada, em consonância com os princípios constitucionais do direito sancionador. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e a subsequente intervenção do STF delinearam um novo panorama para essa penalidade, impondo desafios aos operadores do direito. A compreensão aprofundada da jurisprudência dos Tribunais Superiores, notadamente do STJ e do STF, é indispensável para a atuação eficaz e justa na defesa da probidade administrativa e na garantia dos direitos dos acusados.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.