Plano de Integridade: na Prática Forense

A implementação de Planos de Integridade no setor público tem se consolidado como uma exigência inafastável para a garantia da probidade e da eficiência administrativa. Mais do que uma mera formalidade burocrática, esses planos representam a materialização da cultura ética e de conformidade no âmago das instituições governamentais. No contexto da prática forense, a compreensão e a aplicação rigorosa desses instrumentos tornam-se essenciais para profissionais do direito, incluindo defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, que atuam na linha de frente da defesa do patrimônio público e da legalidade.

O presente artigo tem como objetivo analisar o Plano de Integridade sob a ótica da prática forense, explorando sua fundamentação legal, a jurisprudência pertinente e fornecendo orientações práticas para sua efetivação e fiscalização. A abordagem será pautada na legislação atualizada, abrangendo as inovações normativas até o ano de 2026.

A Evolução Normativa e a Fundamentação Legal

A base legal para a exigência e a estruturação dos Planos de Integridade no Brasil tem raízes em diversos diplomas normativos que, ao longo dos anos, fortaleceram os mecanismos de controle e transparência na Administração Pública. O marco inicial pode ser traçado na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), que, embora focada na responsabilização objetiva de pessoas jurídicas, introduziu o conceito de "programa de integridade" (art. 7º, inciso VIII) como fator atenuante nas sanções aplicáveis.

A partir desse marco, a exigência de programas de integridade expandiu-se para o setor público. A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016) tornou obrigatória a implementação de regras de governança e integridade nas empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 9º, § 1º). A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) consolidou essa tendência, exigindo a implantação de programas de integridade pelos licitantes vencedores nas contratações de grande vulto (art. 25, § 4º) e incentivando a adoção de tais programas como critério de desempate (art. 60, inciso IV).

No âmbito federal, o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal, estabeleceu a obrigatoriedade da instituição de programas de integridade pelos órgãos e entidades federais (art. 19). O Decreto nº 11.529/2023 instituiu o Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI), fortalecendo a articulação e a supervisão das políticas de integridade.

A Portaria CGU nº 57/2019, alterada por normativas subsequentes até 2026, detalha os procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento dos programas de integridade nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, estabelecendo diretrizes claras para a identificação, a análise e a mitigação de riscos de integridade.

O Plano de Integridade na Perspectiva Forense

Para os profissionais que atuam na prática forense, o Plano de Integridade não é apenas um documento de conformidade, mas um elemento probatório e um parâmetro de avaliação da conduta administrativa. A análise de um Plano de Integridade deve considerar sua efetividade, ou seja, se ele é capaz de prevenir, detectar e remediar atos de corrupção, fraudes e desvios éticos.

A Efetividade do Plano de Integridade

A avaliação da efetividade de um Plano de Integridade requer a análise de diversos pilares, conforme as diretrizes da CGU e as melhores práticas internacionais:

1. Comprometimento da Alta Administração: A liderança deve demonstrar apoio visível e contínuo ao programa, garantindo os recursos necessários e promovendo uma cultura de integridade. A ausência desse comprometimento, o chamado tone at the top, fragiliza todo o sistema.
2. Gestão de Riscos: O plano deve ser baseado em uma avaliação rigorosa e periódica dos riscos de integridade inerentes às atividades da instituição. A identificação de vulnerabilidades e a implementação de controles mitigatórios são cruciais.
3. Políticas e Procedimentos: A instituição deve possuir códigos de ética e conduta claros, além de políticas específicas para áreas de risco, como contratações públicas, recebimento de brindes, conflito de interesses e nepotismo.
4. Comunicação e Treinamento: As políticas e procedimentos devem ser amplamente divulgados e os servidores devem receber treinamento regular e adequado às suas funções, garantindo a compreensão e a adesão às normas.
5. Canais de Denúncia e Investigação: A existência de canais seguros e confidenciais para o relato de irregularidades, com garantias de proteção ao denunciante ( whistleblower ), é fundamental. As denúncias devem ser investigadas de forma célere e imparcial.
6. Monitoramento e Auditoria: O programa deve ser monitorado continuamente para avaliar sua eficácia e identificar oportunidades de melhoria. Auditorias internas e externas desempenham um papel essencial nesse processo.

O Plano de Integridade como Elemento Probatório

Na seara sancionatória, seja no âmbito administrativo (processo administrativo disciplinar - PAD) ou judicial (ação de improbidade administrativa), a existência e a efetividade do Plano de Integridade podem influenciar a responsabilização dos agentes públicos.

A jurisprudência tem reconhecido que a mera existência de um programa de integridade "de fachada" ( paper program ) não afasta a responsabilidade. É necessário comprovar que o programa era efetivo e que a instituição adotou todas as medidas razoáveis para prevenir a irregularidade. Por outro lado, a comprovação de um programa robusto e efetivo pode servir como atenuante da pena ou, em casos excepcionais, demonstrar a ausência de dolo ou culpa grave, afastando a responsabilização do gestor que agiu de boa-fé e em conformidade com as normas internas.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem se debruçado sobre a temática da integridade, emitindo acórdãos que orientam a atuação dos órgãos e entidades públicas. O Acórdão nº 2.622/2015-Plenário, por exemplo, estabeleceu diretrizes para a avaliação de programas de integridade no âmbito das contratações públicas. O Acórdão nº 1.282/2019-Plenário destacou a importância da gestão de riscos e do comprometimento da alta administração.

No âmbito do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou a Resolução nº 410/2021, que dispõe sobre a política de integridade no Poder Judiciário, e a Resolução nº 433/2021, que institui a Política Nacional de Prevenção e Combate ao Assédio Moral, ao Assédio Sexual e à Discriminação. Essas resoluções demonstram a preocupação do Judiciário com a promoção da integridade em suas próprias fileiras.

O Ministério Público Federal (MPF) também tem atuado ativamente na promoção da integridade, por meio de recomendações, termos de ajustamento de conduta (TAC) e ações civis públicas. A 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (Combate à Corrupção) do MPF tem publicado orientações e manuais sobre a avaliação de programas de integridade.

Orientações Práticas para Profissionais da Área Forense

A atuação forense exige uma abordagem crítica e analítica em relação aos Planos de Integridade. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.

Para Auditores e Controladores Internos

• Avaliação Baseada em Riscos: A auditoria do Plano de Integridade deve focar nas áreas de maior risco da instituição, priorizando a análise dos controles internos e da efetividade das políticas de prevenção.
• Análise Documental e Entrevistas: A avaliação não deve se limitar à análise de documentos. Entrevistas com servidores de diferentes níveis hierárquicos são essenciais para verificar a disseminação da cultura de integridade e a efetividade dos treinamentos.
• Teste de Controles: É necessário testar a eficácia dos controles internos, verificando se eles estão operando conforme o planejado e se são capazes de prevenir ou detectar irregularidades.
• Monitoramento Contínuo: A auditoria deve acompanhar a implementação das recomendações de melhoria do Plano de Integridade, garantindo a evolução contínua do programa.

Para Promotores e Procuradores (Órgãos de Acusação)

• Requisição de Informações: Em investigações de improbidade administrativa ou corrupção, deve-se requisitar o Plano de Integridade da instituição e os documentos comprobatórios de sua efetividade (relatórios de gestão de riscos, registros de treinamento, relatórios de investigação de denúncias).
• Análise da Efetividade: A análise deve buscar identificar se o programa era um mero "programa de fachada" ou se existiam falhas estruturais que permitiram a ocorrência da irregularidade.
• Responsabilização da Alta Administração: Em casos de falhas sistêmicas no Plano de Integridade, deve-se avaliar a possibilidade de responsabilização da alta administração por omissão no dever de implementar e monitorar o programa.
• Termos de Ajustamento de Conduta (TAC): A implementação ou o aprimoramento do Plano de Integridade pode ser exigido como condição em TACs firmados com órgãos ou entidades públicas.

Para Defensores (Advocacia Pública e Privada)

• Utilização como Defesa: A comprovação da existência e da efetividade do Plano de Integridade pode ser utilizada como tese de defesa para demonstrar a ausência de dolo ou culpa grave do gestor, ou como fator atenuante na aplicação de sanções.
• Produção de Provas: A defesa deve apresentar provas documentais (manuais, políticas, registros de treinamento, relatórios de auditoria) e testemunhais para comprovar a efetividade do programa.
• Análise da Razoabilidade: A defesa pode argumentar que o gestor adotou as medidas razoáveis e proporcionais para prevenir a irregularidade, considerando os recursos disponíveis e os riscos inerentes à atividade.

Para Juízes

• Avaliação da Prova: O juiz deve avaliar a efetividade do Plano de Integridade com base nas provas apresentadas pelas partes, considerando as diretrizes da CGU e a jurisprudência consolidada.
• Dosimetria da Pena: A existência e a efetividade do Plano de Integridade podem ser consideradas na dosimetria da pena, tanto no âmbito do PAD quanto na ação de improbidade administrativa, aplicando-se os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
• Medidas Cautelares: Em casos de risco iminente de dano ao erário, o juiz pode determinar a implementação de medidas cautelares relacionadas ao aprimoramento do Plano de Integridade.

Conclusão

O Plano de Integridade não é um fim em si mesmo, mas um instrumento essencial para a promoção da ética, da transparência e da eficiência na Administração Pública. Para os profissionais que atuam na prática forense, a compreensão aprofundada da fundamentação legal, da jurisprudência e dos critérios de avaliação da efetividade desses planos é crucial para o exercício de suas funções, seja na auditoria, na acusação, na defesa ou no julgamento. A exigência de programas de integridade efetivos contribui para a construção de um Estado mais justo, responsável e comprometido com o interesse público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.