Plano de Integridade: para Advogados

O conceito de compliance, antes restrito ao âmbito corporativo, consolidou-se na esfera pública brasileira, exigindo de advogados públicos – defensores, procuradores e consultores jurídicos – uma postura proativa na construção, implementação e monitoramento de Planos de Integridade. A evolução legislativa, impulsionada pela necessidade de prevenir, detectar e remediar atos de corrupção e desvios éticos, transformou o papel do advogado público, que passa de mero consultor a posteriori para arquiteto de estruturas preventivas.

A Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) e seu regulamento, o Decreto nº 11.129/2022, estabeleceram os pilares dos programas de integridade no setor privado, mas seus reflexos na administração pública são inegáveis. A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) consagrou a exigência de programas de integridade para empresas contratantes em obras, serviços e fornecimentos de grande vulto (art. 25, §4º), impondo ao ente público a responsabilidade de avaliar e fiscalizar a efetividade desses programas.

Neste cenário, o advogado público assume um papel central: não apenas na análise jurídica da adequação dos programas apresentados por licitantes, mas também na estruturação dos Planos de Integridade do próprio ente público, garantindo a conformidade com as normas e princípios norteadores da administração.

A Base Normativa e a Evolução do Compliance Público

A implementação de Planos de Integridade na administração pública não é apenas uma recomendação de boas práticas, mas uma exigência legal com base constitucional e infraconstitucional. O princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição Federal) impõe à administração o dever de atuar com probidade, transparência e ética.

A Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) foi precursora ao exigir a adoção de regras de estruturas de controles internos e gestão de riscos, além da elaboração de código de conduta e integridade para empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 9º, I e §1º). Essa exigência impulsionou a adoção de práticas de governança e compliance em todo o setor público.

Mais recentemente, o Decreto nº 9.203/2017, que instituiu a política de governança da administração pública federal, estabeleceu a integridade como um dos princípios da governança pública, exigindo a implementação de programas de integridade nos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional. O Decreto nº 10.756/2021, que institui o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal (SIPEF), reforçou essa diretriz, estabelecendo as competências dos órgãos centrais e setoriais do SIPEF.

A Nova Lei de Licitações e a Exigência de Integridade

A Lei nº 14.133/2021, em vigor pleno, trouxe inovações significativas no tocante à integridade nas contratações públicas. O art. 25, §4º, exige a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor em contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, no prazo de até seis meses, contado da celebração do contrato.

Cabe ao advogado público, na fase de planejamento da contratação, orientar a elaboração do edital para incluir as exigências e os critérios de avaliação do programa de integridade, garantindo a observância dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica. A avaliação da efetividade do programa, prevista na lei, exige do advogado público conhecimento técnico sobre os elementos que compõem um plano de integridade robusto e eficiente, evitando análises meramente formais que não reflitam a realidade da empresa contratada.

O Papel do Advogado Público na Construção do Plano de Integridade

O Plano de Integridade de um ente público deve ser um instrumento dinâmico e adaptável às suas especificidades. O advogado público atua em todas as fases da sua elaboração:

1. Diagnóstico e Mapeamento de Riscos: A primeira etapa consiste em identificar os riscos de integridade inerentes às atividades do ente público. O advogado público auxilia na análise das normas, processos e rotinas internas, identificando vulnerabilidades que podem facilitar a ocorrência de fraudes, corrupção, conflitos de interesse e desvios éticos.
2. Elaboração do Código de Conduta: O Código de Conduta é o documento central do Plano de Integridade. O advogado público deve assegurar que o código esteja em consonância com a legislação vigente, os princípios constitucionais e as normas internas do ente público. O código deve estabelecer regras claras e objetivas sobre conflitos de interesse, recebimento de brindes, uso de recursos públicos, entre outros temas relevantes.
3. Implementação de Controles Internos: Os controles internos são mecanismos desenhados para mitigar os riscos identificados no diagnóstico. O advogado público contribui na definição de procedimentos, fluxos de aprovação, segregação de funções e outras medidas que garantam a conformidade das operações.
4. Criação de Canais de Denúncia: O Plano de Integridade deve prever mecanismos seguros e confidenciais para o recebimento de denúncias de irregularidades. O advogado público orienta sobre a estruturação desses canais, garantindo a proteção ao denunciante e o devido processo legal na apuração das denúncias.
5. Treinamento e Comunicação: A disseminação da cultura de integridade é fundamental para o sucesso do plano. O advogado público pode atuar na elaboração de materiais e treinamentos para os servidores, esclarecendo as regras do código de conduta e a importância do compliance.
6. Monitoramento e Avaliação: O Plano de Integridade deve ser avaliado periodicamente para verificar sua efetividade. O advogado público acompanha os resultados das auditorias internas, as denúncias recebidas e as mudanças na legislação, propondo ajustes e melhorias no plano.

Jurisprudência e a Exigência de Efetividade

A jurisprudência tem se posicionado de forma cada vez mais rigorosa em relação à exigência de programas de integridade, tanto no setor privado quanto no público. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiterado a importância da efetividade dos programas de compliance, não se contentando com a mera existência de documentos formais (Acórdão nº 1.436/2018-Plenário).

Em decisões recentes, o TCU tem exigido a comprovação da implementação efetiva dos programas, com a demonstração de resultados concretos, como a aplicação de sanções a funcionários envolvidos em irregularidades e a adoção de medidas corretivas (Acórdão nº 2.144/2019-Plenário). Essa postura reforça a necessidade de os advogados públicos estarem atentos à qualidade e à efetividade dos Planos de Integridade, seja na avaliação das empresas contratadas, seja na estruturação dos planos dos próprios entes públicos.

Orientações Práticas para o Advogado Público

Para atuar com excelência na área de integridade pública, o advogado público deve adotar algumas práticas essenciais:

• Atualização Constante: A legislação e a jurisprudência sobre compliance e integridade pública estão em constante evolução. É fundamental acompanhar as novidades normativas, as decisões dos tribunais de contas e as melhores práticas de mercado.
• Abordagem Multidisciplinar: A elaboração e a implementação de um Plano de Integridade exigem conhecimentos em diversas áreas, como direito administrativo, direito penal, gestão de riscos, auditoria e comunicação. O advogado público deve trabalhar em conjunto com profissionais de outras áreas para garantir a efetividade do plano.
• Foco na Prevenção: O objetivo principal do Plano de Integridade é prevenir a ocorrência de irregularidades. O advogado público deve atuar de forma proativa, identificando riscos e propondo medidas corretivas antes que os problemas ocorram.
• Atenção à Realidade do Ente Público: O Plano de Integridade deve ser adaptado às especificidades de cada ente público, considerando seu tamanho, sua estrutura, suas atividades e seus riscos inerentes. A cópia de modelos padronizados ("copy and paste") não garante a efetividade do plano.
• Comunicação Clara e Acessível: O código de conduta e os materiais de treinamento devem ser escritos em linguagem clara e acessível, facilitando a compreensão das regras pelos servidores.

Conclusão

A implementação de Planos de Integridade na administração pública é uma exigência legal e uma necessidade imperiosa para garantir a probidade, a transparência e a eficiência na gestão dos recursos públicos. O advogado público desempenha um papel fundamental nesse processo, atuando como arquiteto e guardião da integridade pública. A adoção de uma postura proativa, preventiva e multidisciplinar, aliada à atualização constante e ao foco na efetividade, é essencial para o sucesso dos programas de compliance no setor público, contribuindo para a construção de uma administração pública mais ética e transparente.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.