Plano de Integridade: Visão do Tribunal

A implementação de Planos de Integridade tornou-se um pilar fundamental da Administração Pública moderna, refletindo um compromisso não apenas com a legalidade, mas com a ética e a transparência. Para profissionais do setor público — sejam defensores, procuradores, promotores, juízes ou auditores —, compreender a visão dos Tribunais, em especial dos Tribunais de Contas, sobre esses planos é essencial. A análise não se restringe à mera existência de um documento, mas à sua efetividade e à capacidade de prevenir, detectar e remediar atos de corrupção e fraudes.

O arcabouço normativo que sustenta a exigência e a estruturação dos Planos de Integridade tem evoluído consideravelmente, exigindo dos gestores públicos e dos órgãos de controle uma atuação mais técnica e orientada a resultados. A visão do Tribunal, portanto, transcende a análise formal e adentra a materialidade das ações de integridade implementadas.

O Fundamento Legal e Normativo da Integridade Pública

A base legal para a implementação de programas de integridade, ou compliance público, foi significativamente robustecida com a edição da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). Embora seu foco inicial fosse a responsabilização de pessoas jurídicas, seus princípios reverberaram na Administração Pública, exigindo mecanismos internos de controle. O Decreto nº 11.129/2022, que regulamenta a Lei Anticorrupção, detalha os parâmetros para a avaliação de programas de integridade, servindo como um guia prático para o setor público, mesmo que sua aplicação primária seja ao setor privado.

A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016) foi um marco crucial, tornando obrigatória a adoção de regras de estruturas de controles internos e gestão de riscos para empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 9º). Essa exigência foi um catalisador para a disseminação da cultura de integridade no setor público.

Mais recentemente, a Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) consolidou a importância da integridade nas contratações públicas. O art. 25, § 4º, estabelece que nas contratações de grande vulto, o edital deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor. Além disso, o art. 169, que trata das linhas de defesa, coloca o controle interno e a gestão de riscos como elementos centrais da governança pública.

A evolução normativa, com atualizações até 2026, tem focado na integração da gestão de riscos com o planejamento estratégico, exigindo que os Planos de Integridade não sejam peças isoladas, mas ferramentas transversais à gestão.

A Visão dos Tribunais de Contas: Da Forma à Efetividade

A atuação dos Tribunais de Contas (TCU e TCEs) tem sido determinante na consolidação dos Planos de Integridade. A jurisprudência dessas cortes demonstra uma mudança de paradigma: a simples apresentação de um documento intitulado "Plano de Integridade" não é mais suficiente. O Tribunal busca evidências da sua implementação e, mais importante, da sua efetividade.

O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio de diversos acórdãos, tem enfatizado a necessidade de tone at the top (o tom da alta gestão). O Acórdão nº 2.743/2019-TCU-Plenário, por exemplo, ressaltou que a falta de engajamento da alta liderança compromete irremediavelmente qualquer programa de integridade. A alta gestão deve não apenas aprovar o plano, mas demonstrar, por meio de ações concretas, seu compromisso com a ética.

Outro ponto crucial na visão dos Tribunais é a avaliação de riscos. Um Plano de Integridade que não se baseia em um mapeamento adequado dos riscos inerentes às atividades do órgão é considerado falho. O TCU tem exigido que os órgãos públicos identifiquem, avaliem e estabeleçam medidas de mitigação para os riscos de fraude e corrupção (Acórdão nº 1.223/2018-TCU-Plenário).

A efetividade dos canais de denúncia também é frequentemente escrutinada. O Tribunal avalia se os canais são acessíveis, se garantem o anonimato ou o sigilo da identidade do denunciante, e se há um processo estruturado para a apuração das denúncias. A ausência de mecanismos de proteção ao denunciante (whistleblower) é frequentemente apontada como uma fragilidade grave.

A Avaliação da Maturidade dos Programas de Integridade

Os Tribunais de Contas vêm adotando modelos de avaliação de maturidade para analisar os Planos de Integridade. Esses modelos, muitas vezes baseados em frameworks internacionais (como o COSO e a ISO 37001), avaliam diferentes dimensões do programa, tais como:

1. Ambiente de Controle: O compromisso da alta gestão, a definição de valores éticos e a estrutura organizacional de integridade.
2. Avaliação de Riscos: A sistemática de identificação e análise de riscos de fraude e corrupção.
3. Atividades de Controle: As políticas, procedimentos e sistemas desenvolvidos para mitigar os riscos.
4. Informação e Comunicação: A transparência, a capacitação e os canais de denúncia.
5. Monitoramento: A avaliação contínua da efetividade do programa e a correção de falhas.

A constatação de baixa maturidade em qualquer dessas dimensões pode resultar em recomendações, determinações ou, em casos mais graves, na responsabilização dos gestores por omissão.

O Papel do Ministério Público e do Judiciário

A atuação do Ministério Público (MP) e do Poder Judiciário complementa a visão dos Tribunais de Contas. O MP, no exercício de sua função institucional de defesa do patrimônio público e da probidade administrativa (art. 129, III, da Constituição Federal), utiliza os Planos de Integridade (ou a falta deles) como elementos de prova em ações civis públicas de improbidade administrativa.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação do dolo específico para a configuração do ato de improbidade. Nesse contexto, a existência de um Plano de Integridade efetivo pode servir como demonstração da boa-fé do gestor, evidenciando que ele adotou as medidas cabíveis para prevenir irregularidades. Por outro lado, a negligência na implementação do plano pode ser interpretada como um indício de dolo, especialmente se a omissão facilitou a ocorrência do dano ao erário.

O Poder Judiciário, ao julgar essas ações, analisa a materialidade do Plano de Integridade. A jurisprudência tem se consolidado no sentido de que a mera existência formal do plano não exime o gestor de responsabilidade se for comprovado que o programa era uma "fachada" (sham compliance). A análise judicial recai sobre a efetividade dos controles internos, a adequação das medidas disciplinares aplicadas e a tempestividade na apuração de irregularidades.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam na elaboração, implementação ou controle de Planos de Integridade, algumas orientações práticas são essenciais para alinhar o programa à visão dos Tribunais:

1. Garantir o Engajamento da Alta Gestão: O Plano de Integridade deve ser um projeto estratégico da instituição, com envolvimento direto e visível dos dirigentes máximos.
2. Realizar Avaliação de Riscos Customizada: O mapeamento de riscos não pode ser genérico. Deve refletir as especificidades das atividades, processos e contratos do órgão.
3. Estabelecer Canais de Denúncia Efetivos: Implementar canais acessíveis, seguros e que garantam a proteção ao denunciante. Estabelecer um fluxo claro e tempestivo para a apuração das denúncias.
4. Investir em Capacitação Contínua: A cultura de integridade não se constrói apenas com normativos, mas com a conscientização de todos os servidores. Programas de treinamento devem ser regulares e adaptados aos diferentes públicos da instituição.
5. Monitorar e Atualizar o Plano: O Plano de Integridade deve ser um documento vivo, sujeito a revisões periódicas, especialmente após a ocorrência de incidentes ou mudanças significativas na estrutura do órgão.
6. Documentar as Ações: Todas as ações de integridade (treinamentos, apurações, revisões de processos) devem ser rigorosamente documentadas, formando um dossiê que comprove a efetividade do programa perante os órgãos de controle.
7. Atentar à Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD): A gestão de denúncias e as investigações internas devem observar os preceitos da Lei nº 13.709/2018, garantindo a privacidade e a segurança dos dados pessoais envolvidos.

Conclusão

A visão dos Tribunais sobre os Planos de Integridade na Administração Pública é clara e exigente. A transição de um modelo de conformidade meramente formal para um modelo baseado em efetividade e gestão de riscos é irreversível. Para os profissionais do setor público, isso significa que a integridade não é apenas um requisito legal, mas uma ferramenta indispensável para a boa governança e para a mitigação de riscos de responsabilização. A construção de uma cultura ética e transparente exige esforço contínuo, monitoramento constante e, acima de tudo, o compromisso inabalável com o interesse público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.