Prática: Acordo de Não Persecução Cível

O Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), inserido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime) e posteriormente regulamentado pela Lei nº 14.230/2021, representou uma mudança de paradigma no tratamento da Improbidade Administrativa. De um modelo puramente punitivo, passou-se a admitir a consensualidade, buscando a reparação do dano ao erário e a aplicação de sanções de forma mais célere e eficiente, evitando o prolongamento de processos judiciais complexos. Este artigo destrincha os aspectos práticos do ANPC, voltado para profissionais do setor público, com base na legislação atualizada e jurisprudência pertinente.

1. Fundamentação Legal e Natureza Jurídica

O ANPC está previsto no artigo 17B da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa LIA), com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Trata-se de um negócio jurídico processual, de natureza consensual, celebrado entre o Ministério Público (ou a pessoa jurídica interessada, conforme o caso) e o investigado ou réu, mediante o cumprimento de condições específicas. Sua principal finalidade é a resolução célere do conflito, garantindo o ressarcimento do dano e a aplicação de sanções, sem a necessidade de um processo judicial longo e custoso.

A Lei nº 14.230/2021 consolidou o ANPC, estabelecendo requisitos objetivos e subjetivos para sua celebração. É importante destacar que o acordo não afasta a configuração do ato de improbidade, mas sim substitui a persecução judicial pela aceitação de sanções e reparação do dano.

2. Requisitos para a Celebração do ANPC

A celebração do ANPC exige o preenchimento de requisitos cumulativos, previstos na LIA e em normativas do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e tribunais superiores.

2.1. Requisitos Objetivos

• Reparação Integral do Dano: O requisito primordial é o ressarcimento integral do dano causado ao erário. O artigo 17B, I, da LIA exige a devolução dos valores desviados, acrescidos de juros e correção monetária. Em casos de dano inestimável, o acordo deve prever medidas compensatórias.
• Reversão da Vantagem Indevida: Além do ressarcimento, o artigo 17B, II, da LIA determina a devolução da vantagem indevida obtida, ainda que não tenha havido dano direto ao erário.
• Aplicação de Sanções: O ANPC deve prever a aplicação de pelo menos uma das sanções previstas na LIA, como multa civil, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública ou proibição de contratar com o poder público (artigo 17B, III). A escolha da sanção e sua intensidade devem observar a proporcionalidade e a gravidade do ato.
• Adequação e Proporcionalidade: O acordo deve ser adequado e proporcional à gravidade do ato de improbidade, considerando o interesse público e a necessidade de prevenção e repressão. (Artigo 17B, § 1º).

2.2. Requisitos Subjetivos

• Confissão: A Lei nº 14.230/2021 não exige a confissão expressa do ato de improbidade como requisito para o ANPC. No entanto, a aceitação das condições do acordo implica o reconhecimento da responsabilidade civil pelos fatos imputados.
• Colaboração: A colaboração do investigado na elucidação dos fatos e na identificação de outros envolvidos pode ser considerada um fator atenuante na fixação das sanções, embora não seja um requisito obrigatório.
• Inexistência de Acordo Anterior: O investigado não pode ter celebrado ANPC nos últimos cinco anos (artigo 17B, § 4º).

3. Procedimento e Homologação

O procedimento para a celebração do ANPC inicia-se com a proposta do Ministério Público ou da pessoa jurídica interessada, ou a pedido do próprio investigado. A negociação das cláusulas deve ser transparente e pautada no interesse público.

Após a formalização do acordo, ele deve ser submetido à homologação judicial (artigo 17B, § 2º). O juiz avaliará a legalidade, a voluntariedade e a adequação das cláusulas, podendo recusar a homologação caso identifique irregularidades ou desproporcionalidade. A homologação confere ao ANPC a força de título executivo extrajudicial.

4. O Papel do Ministério Público e dos Tribunais de Contas

O Ministério Público exerce um papel central na celebração do ANPC, cabendo-lhe a iniciativa de propor o acordo e a responsabilidade de zelar pela sua adequação ao interesse público. A Resolução CNMP nº 179/2017 e normativas posteriores orientam a atuação do MP na negociação e formalização dos acordos.

Os Tribunais de Contas também desempenham um papel relevante. A celebração do ANPC não afasta a competência dos Tribunais de Contas para julgar as contas e aplicar sanções administrativas, embora o ressarcimento do dano no âmbito do ANPC possa influenciar a decisão do Tribunal. A integração entre as esferas cível e de controle externo é fundamental para evitar o bis in idem e garantir a efetividade das medidas reparatórias.

5. Questões Controvertidas e Jurisprudência

A aplicação do ANPC tem suscitado debates e construções jurisprudenciais importantes.

5.1. Retroatividade da Lei nº 14.230/2021

A possibilidade de retroatividade das alterações benéficas da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso foi objeto de intensa discussão. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema 1199 (ARE 843989), definiu que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não retroagem para atingir os processos com trânsito em julgado. Contudo, para os processos em curso, a retroatividade é possível, desde que haja manifestação expressa do Ministério Público nesse sentido, abrindo espaço para a celebração de ANPCs em ações ajuizadas antes da nova lei.

5.2. Perda da Função Pública e Suspensão dos Direitos Políticos

A aplicação de sanções mais severas, como a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, no âmbito do ANPC, exige cautela. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que essas sanções, por sua gravidade, devem ser aplicadas de forma proporcional e fundamentada, considerando a natureza do ato de improbidade e a colaboração do investigado. A previsão genérica de tais sanções no acordo, sem justificativa adequada, pode ensejar a recusa da homologação judicial.

6. Orientações Práticas para a Celebração de ANPCs

Para profissionais do setor público, a celebração de ANPCs exige atenção a alguns pontos cruciais:

• Avaliação Criteriosa do Risco Processual: O Ministério Público deve avaliar o risco de insucesso da ação de improbidade antes de propor o ANPC, ponderando a força das provas e a viabilidade da condenação.
• Quantificação Rigorosa do Dano: A apuração precisa do dano ao erário é essencial para garantir o ressarcimento integral e a legalidade do acordo. A utilização de laudos periciais e a colaboração dos órgãos de controle interno são recomendáveis.
• Proporcionalidade das Sanções: A escolha das sanções deve observar a gravidade do ato, a culpabilidade do agente e o impacto social da conduta. A aplicação de sanções desproporcionais pode inviabilizar a homologação do acordo.
• Transparência e Fundamentação: A negociação e a formalização do acordo devem ser transparentes, e a decisão de celebrar o ANPC deve ser devidamente fundamentada, demonstrando a adequação ao interesse público.
• Acompanhamento e Execução: A homologação do ANPC não encerra a atuação do Ministério Público. É fundamental acompanhar o cumprimento das cláusulas do acordo e, em caso de descumprimento, promover a execução do título executivo extrajudicial.

Conclusão

O Acordo de Não Persecução Cível representa um avanço significativo na tutela da probidade administrativa, permitindo a resolução célere de conflitos e a reparação efetiva do dano ao erário. A sua aplicação, no entanto, exige prudência e rigor técnico por parte dos profissionais do setor público. A observância dos requisitos legais, a busca pela proporcionalidade das sanções e a atuação coordenada entre o Ministério Público, o Judiciário e os Tribunais de Contas são essenciais para garantir que o ANPC cumpra sua finalidade de forma justa e eficaz, fortalecendo a integridade da administração pública e a confiança da sociedade nas instituições. A evolução jurisprudencial, especialmente a partir da Lei nº 14.230/2021, continuará a moldar a prática do ANPC, exigindo constante atualização e adaptação por parte dos operadores do direito.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.