A relação entre agentes públicos e terceiros é uma das áreas mais sensíveis e complexas da Administração Pública, especialmente no contexto da Improbidade Administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), com as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou o cenário jurídico, exigindo dos profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores – uma compreensão aprofundada e atualizada das nuances que envolvem a responsabilização de ambos os atores. Este artigo busca elucidar, de forma prática e fundamentada, os desafios e as diretrizes para a atuação profissional diante de atos de improbidade que envolvem a participação de terceiros, à luz da legislação e jurisprudência contemporâneas.
O Novo Paradigma da LIA: Dolo e a Participação de Terceiros
A reforma da LIA em 2021 estabeleceu um marco fundamental: a exigência do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 1º, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, define o dolo como a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado". Essa alteração afasta a possibilidade de responsabilização por culpa (negligência, imprudência ou imperícia), exigindo a comprovação da intenção deliberada de cometer a infração.
Essa mudança impacta diretamente a análise da participação de terceiros. O artigo 3º da LIA, modificado pela Lei nº 14.230/2021, dispõe que as disposições da lei são aplicáveis àquele que, mesmo não sendo agente público, "induza ou concorra para a prática do ato de improbidade". O ponto crucial, no entanto, é que a responsabilização do terceiro está intrinsecamente ligada à comprovação do dolo do agente público. Não há improbidade do terceiro sem a improbidade dolosa do agente público que ele induziu ou com quem concorreu.
O Nexo de Causalidade e a Prova do Dolo
A comprovação do dolo, tanto do agente público quanto do terceiro, exige a demonstração de um nexo de causalidade claro entre a conduta e o resultado ilícito. A jurisprudência tem se posicionado no sentido de que a mera participação em um processo licitatório irregular, por exemplo, não é suficiente para configurar a improbidade do terceiro se não houver prova de que ele agiu com o dolo específico de fraudar o certame em conluio com o agente público.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado que, para a condenação por improbidade, é indispensável a demonstração do dolo específico, não bastando o dolo genérico. Em casos envolvendo terceiros, a análise probatória deve se concentrar na demonstração da intenção de lesar o erário ou de obter vantagem indevida, em conluio com o agente público. A prova indiciária, embora admissível, deve ser robusta e convergente, afastando qualquer dúvida razoável sobre a intenção dolosa.
Modalidades de Participação do Terceiro
A LIA prevê duas modalidades principais de participação do terceiro em atos de improbidade.
1. Indução
A indução ocorre quando o terceiro instiga, persuade ou convence o agente público a praticar o ato ímprobo. O terceiro, neste caso, atua como o idealizador ou o instigador da conduta ilícita, exercendo influência determinante sobre a vontade do agente público. A prova da indução exige a demonstração de que a vontade do agente público foi efetivamente moldada pela atuação do terceiro, não se tratando de uma decisão autônoma e independente.
2. Concurso
O concurso, por sua vez, caracteriza-se pela colaboração material ou intelectual do terceiro para a consumação do ato de improbidade. O terceiro pode atuar como coautor, executando atos materiais em conjunto com o agente público, ou como partícipe, prestando auxílio ou facilitando a prática da infração. A responsabilização por concurso exige a comprovação de que a contribuição do terceiro foi relevante e causal para o resultado ilícito, e que ele agiu com dolo, ciente da ilicitude da conduta do agente público.
Desafios Práticos na Investigação e Processamento
A investigação e o processamento de atos de improbidade envolvendo terceiros apresentam desafios específicos para os órgãos de controle e o Ministério Público.
A Individualização da Conduta
A individualização da conduta é um princípio fundamental do direito sancionador e ganha especial relevância na LIA. A petição inicial da Ação Civil Pública (ACP) por improbidade deve descrever de forma clara, precisa e individualizada a conduta de cada réu, demonstrando o nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o resultado ilícito, bem como a presença do dolo específico.
A jurisprudência tem rejeitado petições iniciais genéricas, que não detalham a participação de cada indivíduo, especialmente quando se trata de terceiros. A imputação de responsabilidade solidária, sem a devida individualização da conduta e da parcela de culpa de cada envolvido, viola o princípio do devido processo legal e dificulta o exercício da ampla defesa.
O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)
A Lei nº 14.230/2021 consolidou a possibilidade de celebração do Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) no âmbito da improbidade administrativa (artigo 17-B). O ANPC representa um importante instrumento para a resolução consensual de conflitos, permitindo a reparação do dano ao erário e a aplicação de sanções proporcionais, de forma mais célere e eficiente.
A celebração de ANPC com terceiros envolvidos em atos de improbidade é plenamente possível e pode ser estrategicamente vantajosa, especialmente para a obtenção de informações e provas sobre a participação de agentes públicos e outros envolvidos. No entanto, é fundamental que o ANPC seja celebrado com base em critérios objetivos e transparentes, garantindo a proporcionalidade das sanções e a efetiva reparação do dano.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Diante do complexo cenário jurídico e probatório, algumas orientações práticas são essenciais para a atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores:
- Foco na Prova do Dolo Específico: A investigação deve priorizar a busca de elementos que comprovem a intenção deliberada do agente público e do terceiro de praticar o ato ilícito. A análise de comunicações, movimentações financeiras e depoimentos deve ser direcionada para a demonstração do conluio e da vontade consciente de lesar o erário ou obter vantagem indevida.
- Individualização Cuidadosa da Conduta: A petição inicial da ACP deve descrever de forma minuciosa a conduta de cada réu, especificando a modalidade de participação (indução ou concurso), o nexo de causalidade e a demonstração do dolo específico. A utilização de quadros sinóticos e fluxogramas pode auxiliar na clareza da exposição.
- Análise Estratégica do ANPC: A possibilidade de celebração de ANPC deve ser avaliada caso a caso, considerando a viabilidade de reparação do dano, a utilidade das informações que podem ser obtidas e a proporcionalidade das sanções. O ANPC não deve ser visto como um instrumento de impunidade, mas sim como uma ferramenta de resolução eficiente de conflitos.
- Atenção à Prescrição: A Lei nº 14.230/2021 unificou o prazo prescricional em 8 anos (artigo 23), contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. É crucial monitorar rigorosamente os prazos prescricionais, especialmente em investigações complexas que demandam tempo prolongado.
- Atualização Jurisprudencial Constante: A interpretação da nova LIA ainda está em construção pelos tribunais superiores. É fundamental acompanhar as decisões do STJ e do STF, especialmente no que se refere à aplicação intertemporal da lei, à configuração do dolo específico e aos limites da responsabilização de terceiros.
Conclusão
A responsabilização de terceiros por atos de improbidade administrativa, em conjunto com agentes públicos, exige uma atuação rigorosa e tecnicamente fundamentada dos profissionais do setor público. A exigência do dolo específico, a necessidade de individualização da conduta e a possibilidade de celebração de ANPC impõem desafios probatórios e estratégicos significativos. A compreensão aprofundada da Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, e o acompanhamento constante da jurisprudência são indispensáveis para garantir a efetividade do combate à corrupção e a proteção do patrimônio público, assegurando, simultaneamente, o respeito aos princípios constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.