Prática: Convênio e Parceria

O fortalecimento das Defensorias Públicas passa, invariavelmente, pela otimização de seus recursos e pela ampliação de seu alcance. Neste contexto, a celebração de convênios e parcerias desponta como uma ferramenta estratégica fundamental. Através da colaboração com outras entidades, públicas ou privadas, a Defensoria Pública pode potencializar sua atuação, oferecendo um serviço mais abrangente e de maior qualidade aos seus assistidos. Este artigo explora as nuances práticas, jurídicas e operacionais da formalização de convênios e parcerias no âmbito das Defensorias Públicas, com foco na legislação vigente e nas melhores práticas.

O Marco Legal: Convênios x Parcerias

A distinção conceitual entre convênios e parcerias é o primeiro passo para uma atuação segura e eficaz. Embora muitas vezes utilizados como sinônimos na linguagem cotidiana, juridicamente possuem naturezas e regimes jurídicos distintos.

Convênios

Historicamente, o convênio era o instrumento mais utilizado pela Administração Pública para formalizar acordos de mútua cooperação. Sua regulamentação básica encontrava-se na Lei nº 8.666/1993, que estabelecia normas gerais sobre licitações e contratos administrativos. No entanto, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) trouxe mudanças significativas, consolidando e modernizando a disciplina dos convênios.

A Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 184, define o convênio como um "acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação".

A característica fundamental do convênio é a convergência de interesses. Diferentemente dos contratos, onde há interesses contrapostos (o contratante deseja o serviço/bem e o contratado deseja a remuneração), no convênio as partes buscam um objetivo comum, unindo esforços para sua consecução. A transferência de recursos financeiros é um elemento central na definição legal, embora existam convênios que não envolvam repasse de verbas (convênios não onerosos).

Parcerias: O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC)

A Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), introduziu um novo paradigma na relação entre o Estado e as entidades privadas sem fins lucrativos (OSCs). O MROSC criou instrumentos específicos para formalizar essas parcerias, substituindo a figura do convênio nesse contexto específico.

Os instrumentos previstos no MROSC são:

• Termo de Colaboração: Utilizado quando a parceria é proposta pela Administração Pública e envolve a transferência de recursos financeiros. (Art. 16, I, da Lei nº 13.019/2014).
• Termo de Fomento: Utilizado quando a parceria é proposta pela OSC e envolve a transferência de recursos financeiros. (Art. 16, II, da Lei nº 13.019/2014).
• Acordo de Cooperação: Utilizado quando a parceria não envolve a transferência de recursos financeiros. (Art. 2º, VIII, da Lei nº 13.019/2014).

A Defensoria Pública, ao interagir com OSCs para a consecução de objetivos de interesse público, deve observar rigorosamente as disposições do MROSC, seja para formalizar parcerias com repasse de recursos (Termos de Colaboração ou Fomento) ou sem repasse (Acordo de Cooperação).

A Prática na Defensoria Pública

A Defensoria Pública, em sua missão de promover o acesso à justiça e a defesa dos direitos humanos, encontra nas parcerias e convênios um terreno fértil para a inovação e o aprimoramento de seus serviços. A seguir, exploraremos exemplos práticos e as principais etapas para a formalização desses instrumentos.

Exemplos de Aplicação

• Atendimento Multidisciplinar: A Defensoria pode firmar Acordos de Cooperação com universidades (cursos de Psicologia, Serviço Social, Odontologia, etc.) para oferecer atendimento multidisciplinar aos assistidos, complementando a assistência jurídica.
• Mediação e Conciliação: Parcerias com câmaras de mediação e arbitragem privadas, ou com o próprio Tribunal de Justiça, podem agilizar a resolução de conflitos, desafogando o sistema judicial e proporcionando soluções mais rápidas e adequadas aos assistidos.
• Capacitação e Educação em Direitos: Convênios com escolas, associações de moradores e outras entidades comunitárias para a realização de palestras e cursos sobre direitos e deveres dos cidadãos.
• Sistemas de Informação e Tecnologia: Parcerias com empresas de tecnologia ou órgãos governamentais para o desenvolvimento e aprimoramento de sistemas de gestão processual e atendimento ao público.

Etapas para a Formalização (Foco no MROSC)

A formalização de parcerias com OSCs, sob a égide do MROSC, exige a observância de um rito procedimental rigoroso, visando garantir a transparência, a impessoalidade e a eficiência na aplicação dos recursos públicos (quando houver):

1. Planejamento: A fase inicial envolve a identificação da necessidade, a definição do objeto da parceria, a elaboração do plano de trabalho e a previsão orçamentária (se aplicável).
2. Chamamento Público: A regra geral do MROSC é a realização de chamamento público para a seleção da OSC parceira (Art. 24 da Lei nº 13.019/2014). O edital deve ser claro, objetivo e garantir a ampla concorrência.
3. Seleção e Julgamento: A comissão de seleção analisará as propostas com base nos critérios estabelecidos no edital, selecionando a melhor proposta para a consecução do interesse público.
4. Celebração: Após a homologação do resultado, as partes assinam o Termo de Colaboração, Termo de Fomento ou Acordo de Cooperação.
5. Execução e Monitoramento: A Defensoria Pública deve monitorar a execução da parceria, garantindo o cumprimento do plano de trabalho e a correta aplicação dos recursos (se houver).
6. Prestação de Contas: A OSC parceira deve apresentar a prestação de contas, demonstrando a regularidade e a eficiência na execução da parceria (Art. 63 da Lei nº 13.019/2014).

Aspectos Críticos e Jurisprudência

A atuação da Defensoria Pública na celebração de convênios e parcerias exige atenção a alguns aspectos críticos, frequentemente objeto de questionamento pelos órgãos de controle (Tribunais de Contas) e pelo Poder Judiciário.

A Natureza Jurídica dos Instrumentos

A correta qualificação do instrumento (convênio x parceria/MROSC) é fundamental. O Tribunal de Contas da União (TCU), em reiteradas decisões, tem alertado para a impropriedade da utilização de convênios para formalizar relações que possuem natureza contratual (onde há interesses contrapostos e remuneração pelo serviço prestado). O Acórdão TCU nº 1.442/2018-Plenário é um exemplo emblemático dessa jurisprudência, destacando a necessidade de verificar a real intenção das partes e a natureza da relação jurídica.

A Prestação de Contas

A prestação de contas é o calcanhar de Aquiles das parcerias e convênios. A ausência de prestação de contas, ou a sua apresentação irregular, pode ensejar a instauração de Tomada de Contas Especial (TCE), com a consequente responsabilização dos gestores públicos e das entidades parceiras. A jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que a responsabilidade pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos é do gestor que os recebeu e os administrou (Súmula TCU nº 286).

A Atuação do Defensor Público

O Defensor Público, ao atuar na análise e aprovação de convênios e parcerias (seja na função consultiva ou na gestão), deve pautar sua atuação pela legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A análise jurídica deve ser minuciosa, verificando a adequação do instrumento, a regularidade do chamamento público (se exigido) e a clareza do plano de trabalho.

A Era Digital e as Parcerias Tecnológicas

A transformação digital impõe novos desafios e oportunidades para as Defensorias Públicas. A celebração de parcerias tecnológicas, visando o desenvolvimento de soluções inovadoras para a gestão processual, o atendimento ao público e a análise de dados, tornou-se uma necessidade premente.

Neste cenário, a Lei nº 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) e a Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados - LGPD) assumem papel central. As parcerias tecnológicas devem observar rigorosamente os princípios da segurança da informação, da privacidade e da proteção de dados pessoais. O Acordo de Cooperação Técnica, previsto no Art. 2º, VIII, do MROSC (Lei nº 13.019/2014), tem sido um instrumento frequentemente utilizado para formalizar essas parcerias, desde que não envolvam a transferência de recursos financeiros.

Conclusão

A celebração de convênios e parcerias é um mecanismo essencial para a ampliação e o aprimoramento da atuação das Defensorias Públicas. Contudo, a sua utilização exige um profundo conhecimento do arcabouço legal vigente (Lei nº 14.133/2021 e Lei nº 13.019/2014), bem como da jurisprudência dos órgãos de controle. A atuação diligente e tecnicamente embasada dos profissionais do setor público é a garantia de que essas ferramentas serão utilizadas de forma eficiente e transparente, revertendo em benefícios reais para a população assistida pela Defensoria Pública. A busca constante pela inovação e pela colaboração, aliada ao rigor técnico e ético, deve ser a tônica da atuação institucional na formalização de convênios e parcerias.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.