Prática: Improbidade e Propaganda Pessoal

A promoção pessoal de agentes públicos à custa do erário, utilizando-se da máquina estatal para fins eleitorais ou de projeção de imagem, é uma prática que afronta os princípios basilares da Administração Pública. A improbidade administrativa, conceituada e punida pela Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), com as profundas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, é o instrumento legal que visa coibir tais condutas e punir os agentes que se desviam do interesse público.

Este artigo se propõe a analisar a intrincada relação entre a prática de improbidade administrativa e a propaganda pessoal, com foco nas recentes atualizações legislativas e na jurisprudência dos Tribunais Superiores, oferecendo um guia prático para profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores) que lidam com a matéria.

O Princípio da Impessoalidade e a Vedação à Promoção Pessoal

O artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988 elenca os princípios fundamentais da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio da impessoalidade, em sua vertente de vedação à promoção pessoal, é o baluarte contra a apropriação indevida da coisa pública para fins de engrandecimento individual do agente.

A Constituição, no § 1º do artigo 37, é categórica ao estabelecer os limites da publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.

"A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos."

A finalidade da publicidade institucional é, portanto, informar, educar e orientar a sociedade, e não servir de palanque para a autopromoção do agente público. A utilização de verbas públicas para veicular nomes, símbolos ou imagens que enalteçam a figura do governante ou do servidor configura clara afronta ao texto constitucional.

A Lei de Improbidade Administrativa e a Promoção Pessoal

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) tipifica as condutas que configuram improbidade e estabelece as sanções aplicáveis aos agentes que as praticam. A Lei nº 14.230/2021 trouxe alterações significativas à LIA, impactando diretamente a configuração e a persecução dos atos de improbidade, inclusive aqueles relacionados à promoção pessoal.

O Dolo Específico como Requisito Essencial

A mudança mais paradigmática introduzida pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência do dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 2º, da LIA agora define o dolo como a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

Isso significa que, para que a promoção pessoal seja considerada improbidade administrativa, não basta a mera veiculação de publicidade com o nome ou a imagem do agente. É imprescindível comprovar que o agente agiu com a intenção deliberada de se autopromover, utilizando-se dos recursos públicos para esse fim. A culpa, mesmo que grave, não é mais suficiente para configurar a improbidade.

Os Tipos Penais de Improbidade e a Promoção Pessoal

A promoção pessoal pode se enquadrar em diferentes tipos penais de improbidade previstos na LIA, dependendo das circunstâncias do caso concreto:

• Enriquecimento Ilícito (Art. 9º): Se o agente auferir vantagem patrimonial indevida em decorrência da promoção pessoal (ex: receber propina de agência de publicidade contratada para veicular a campanha autopromocional), a conduta poderá ser enquadrada no artigo 9º.
• Prejuízo ao Erário (Art. 10): Se a promoção pessoal acarretar perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, a conduta poderá configurar improbidade nos termos do artigo 10. A contratação de publicidade com superfaturamento ou o desvio de verbas publicitárias para fins eleitorais são exemplos de condutas que se amoldam a este tipo. A Lei 14.230/21, no entanto, revogou a modalidade culposa de lesão ao erário, exigindo, também aqui, o dolo específico.
• Atentado aos Princípios da Administração Pública (Art. 11): A conduta que mais frequentemente se amolda à promoção pessoal é a prevista no artigo 11, que tipifica os atos que atentam contra os princípios da administração pública, qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. O inciso XII do artigo 11, incluído pela Lei 14.230/21, tipifica especificamente a conduta de "praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos."

A inclusão do inciso XII no artigo 11 consolida o entendimento jurisprudencial de que a promoção pessoal constitui ato de improbidade, desde que comprovado o dolo específico do agente em se autopromover.

A Jurisprudência dos Tribunais Superiores

O Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) possuem vasta jurisprudência sobre o tema da promoção pessoal e da improbidade administrativa.

O STF tem reiteradamente afirmado que a publicidade institucional deve observar rigorosamente os limites do artigo 37, § 1º, da Constituição, sob pena de configurar improbidade. Em decisões recentes, a Corte tem enfatizado a necessidade de comprovação do dolo específico, à luz das alterações promovidas pela Lei 14.230/21. (Ex: ARE 843989, com repercussão geral, que definiu a retroatividade da exigência de dolo).

O STJ, por sua vez, também tem exigido a demonstração inequívoca da intenção de promoção pessoal para a configuração da improbidade. O Tribunal tem consolidado o entendimento de que a mera citação do nome do agente em publicidade institucional, sem o viés de enaltecimento e autopromoção, não caracteriza, por si só, improbidade. A análise deve ser casuística, avaliando o contexto, o conteúdo da mensagem e os recursos utilizados.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A atuação na prevenção e repressão à improbidade administrativa decorrente da promoção pessoal exige cautela e rigor técnico por parte dos profissionais do setor público.

Para Defensores e Procuradores:

• Análise Criteriosa da Prova do Dolo: A defesa deve se concentrar em demonstrar a ausência de dolo específico. É fundamental analisar se a publicidade tinha caráter informativo e educativo, e se a menção ao nome do agente ocorreu de forma acessória e sem intenção de enaltecimento.
• Contextualização da Publicidade: É importante contextualizar a campanha publicitária, demonstrando a necessidade de informar a população sobre determinado serviço ou obra, e argumentando que a menção ao agente público não desvirtuou a finalidade institucional da mensagem.
• Alegação de Ausência de Prejuízo ao Erário: Nos casos de imputação pelo artigo 10 da LIA, a defesa deve buscar comprovar que não houve dano aos cofres públicos, ou que a conduta se enquadra apenas no artigo 11, cujas sanções são menos gravosas.

Para Promotores e Juízes:

• Investigação Aprofundada: A investigação deve buscar elementos que comprovem o dolo específico. A análise de e-mails, mensagens, depoimentos e documentos relacionados à contratação da publicidade é crucial para demonstrar a intenção do agente.
• Análise do Conteúdo da Mensagem: A avaliação do conteúdo da publicidade é fundamental. O foco exagerado na figura do agente, a utilização de cores, símbolos ou slogans associados à sua campanha eleitoral, e a ausência de informações de utilidade pública são indícios fortes de promoção pessoal dolosa.
• Fundamentação Sólida das Decisões: As decisões que reconhecem a improbidade por promoção pessoal devem ser fundamentadas de forma robusta, demonstrando, com base nas provas dos autos, a presença do dolo específico e a violação aos princípios da Administração Pública.

Para Auditores:

• Controle Rigoroso das Despesas com Publicidade: A auditoria deve focar na análise das despesas com publicidade institucional, verificando se os gastos estão de acordo com a lei e se a publicidade atende aos requisitos constitucionais.
• Identificação de Desvios de Finalidade: É importante identificar possíveis desvios de finalidade na contratação de publicidade, verificando se as campanhas servem a interesses privados em detrimento do interesse público.
• Comunicação aos Órgãos Competentes: Ao constatar indícios de improbidade, a auditoria deve comunicar imediatamente o Ministério Público para que adote as providências cabíveis.

A Legislação Atualizada (até 2026)

É fundamental acompanhar as atualizações legislativas e normativas que impactam o tema da improbidade administrativa. A Lei 14.230/21 promoveu alterações profundas na LIA, e a jurisprudência dos Tribunais Superiores continua a se consolidar sobre a aplicação da nova lei. Além da LIA, outras normas relevantes devem ser observadas:

• Lei Eleitoral (Lei nº 9.504/1997): O artigo 73, VI, "b", da Lei Eleitoral proíbe, nos três meses que antecedem o pleito, a publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta. A violação dessa norma pode configurar abuso de poder político e sujeitar o agente às sanções da Justiça Eleitoral, além da improbidade administrativa.
• Normativas dos Tribunais de Contas: Os Tribunais de Contas (TCU, TCEs, TCMs) editam resoluções e instruções normativas que detalham os limites e as regras para a publicidade institucional. O conhecimento dessas normas é essencial para a atuação na prevenção e repressão à improbidade.

Conclusão

A promoção pessoal com recursos públicos é uma prática que viola frontalmente os princípios da Administração Pública e configura improbidade administrativa, sujeitando o agente a sanções severas. A exigência do dolo específico, introduzida pela Lei 14.230/2021, trouxe maior rigor à configuração do ato ímprobo, exigindo uma investigação aprofundada e uma fundamentação sólida das decisões judiciais. Para os profissionais do setor público, a atuação nessa área exige conhecimento técnico atualizado, análise criteriosa da prova e compromisso com a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa. O constante monitoramento da jurisprudência e das inovações legislativas é indispensável para a correta aplicação da lei e a garantia da probidade na gestão pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.