A legitimidade para propor ações de improbidade administrativa (AIA) é um tema complexo e em constante evolução, especialmente com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, que modificou a Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992). A discussão sobre quem possui a prerrogativa legal de iniciar esse tipo de ação é fundamental para garantir a eficácia do combate à corrupção e a proteção do patrimônio público, sem, contudo, ferir princípios constitucionais e o devido processo legal. Este artigo busca analisar a legitimidade para AIA, considerando as recentes mudanças legislativas e a jurisprudência, com foco em orientações práticas para profissionais do setor público.
A Evolução da Legitimidade na LIA
A Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, conferia legitimidade ativa concorrente e disjuntiva para a propositura da AIA. O Ministério Público (MP) e a pessoa jurídica interessada, aquela que sofreu o prejuízo em decorrência do ato ímprobo, podiam ingressar com a ação. Essa configuração visava ampliar o rol de legitimados e, consequentemente, a capacidade de resposta do Estado frente à improbidade.
No entanto, a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente esse cenário, restringindo a legitimidade ativa exclusivamente ao Ministério Público. A nova redação do artigo 17 da LIA estabelece que a ação para a aplicação das sanções de que trata a lei será proposta pelo Ministério Público. Essa alteração gerou debates acalorados sobre a constitucionalidade da exclusividade conferida ao MP e os impactos práticos na tutela do patrimônio público.
A Decisão do STF (ADI 7042 e 7043) e a Reconfiguração da Legitimidade
A controvérsia em torno da exclusividade do MP na AIA foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) por meio das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7042 e 7043. Em decisão proferida em agosto de 2022, o STF declarou a inconstitucionalidade parcial, com redução de texto, do caput do artigo 17 da LIA (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), restabelecendo a legitimidade ativa concorrente.
O STF entendeu que a supressão da legitimidade das pessoas jurídicas interessadas violava os princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição, do devido processo legal substantivo e da proteção ao patrimônio público. A decisão consolidou o entendimento de que tanto o MP quanto as pessoas jurídicas de direito público e privado lesadas possuem legitimidade para propor a AIA.
Os Fundamentos da Decisão do STF
A decisão do STF baseou-se em argumentos centrais para a compreensão da legitimidade na AIA:
- Tutela Adequada do Patrimônio Público: A Constituição Federal, em seu artigo 37, § 4º, exige a responsabilização por atos de improbidade. A restrição da legitimidade ao MP poderia comprometer a eficácia dessa tutela, especialmente em casos de inércia ou omissão do Parquet.
- Acesso à Justiça: A exclusão das pessoas jurídicas lesadas do rol de legitimados ativos violaria o direito fundamental de acesso à Justiça (artigo 5º, XXXV, da CF), impedindo-as de buscar a reparação do dano sofrido e a punição dos responsáveis.
- Autonomia dos Entes Federativos: A decisão reforça a autonomia dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para defender seus interesses em juízo, sem depender exclusivamente da atuação do MP.
O Cenário Atual da Legitimidade para AIA (Pós-2022)
Com a decisão do STF nas ADIs 7042 e 7043, o cenário da legitimidade para a propositura da AIA voltou a ser de concorrência entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada. É importante destacar, no entanto, que a atuação desses entes apresenta nuances específicas.
A Legitimidade do Ministério Público
O MP possui legitimidade ativa autônoma e concorrente para propor a AIA. Sua atuação fundamenta-se na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme estabelece o artigo 127 da CF. O MP pode atuar tanto na defesa de entes públicos quanto de entidades privadas que recebam recursos públicos ou que desempenhem atividades de interesse público.
A Legitimidade da Pessoa Jurídica Interessada
A pessoa jurídica interessada, ou seja, aquela que sofreu o dano em decorrência do ato ímprobo, também possui legitimidade ativa concorrente para propor a AIA. Essa legitimidade abrange tanto as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, DF, Municípios e suas autarquias e fundações) quanto as de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades que recebam recursos públicos).
Litisconsórcio Facultativo e Assistência
A doutrina e a jurisprudência majoritárias entendem que, no caso de propositura da AIA pelo MP, a pessoa jurídica interessada pode ingressar no feito como assistente litisconsorcial, auxiliando o autor principal. De forma análoga, caso a ação seja proposta pela pessoa jurídica interessada, o MP poderá intervir no processo, seja como custos legis (fiscal da lei) ou como litisconsorte ativo facultativo ulterior.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A compreensão da dinâmica da legitimidade para AIA é crucial para a atuação eficiente dos profissionais do setor público. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas:
- Procuradorias e Advocacia Pública: Os procuradores e advogados públicos devem estar atentos à possibilidade de propor AIAs em defesa dos entes que representam. A atuação proativa desses profissionais é fundamental para garantir a reparação do dano ao erário e a responsabilização dos agentes ímprobos, especialmente em casos onde o MP não atue de imediato. A análise cuidadosa da viabilidade da ação, considerando as provas disponíveis e os riscos envolvidos, é etapa essencial.
- Ministério Público: O MP deve continuar exercendo seu papel de protagonista no combate à improbidade, buscando a responsabilização de agentes públicos e privados que pratiquem atos lesivos ao patrimônio público. A atuação em conjunto com as procuradorias dos entes lesados, por meio de litisconsórcio ou assistência, pode fortalecer a acusação e otimizar os resultados da ação.
- Defensoria Pública: A Defensoria Pública, embora não tenha legitimidade ativa para propor a AIA, pode atuar na defesa de réus hipossuficientes, garantindo o contraditório e a ampla defesa. A compreensão das regras de legitimidade é fundamental para a elaboração de estratégias de defesa eficazes.
- Magistratura: Os juízes devem analisar com rigor as questões de legitimidade ativa, garantindo que a ação seja proposta por quem de direito. A admissão do ingresso de assistentes e litisconsortes deve ser avaliada com cautela, observando os requisitos legais e a necessidade de garantir a celeridade e a efetividade do processo.
- Auditores e Controladores Internos: Os relatórios de auditoria e controle interno são peças fundamentais para a instauração de inquéritos civis e a propositura de AIAs. A clareza e a precisão das informações contidas nesses relatórios facilitam o trabalho do MP e das procuradorias na identificação dos responsáveis e na quantificação do dano.
A Legitimidade na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013)
É importante ressaltar que a legitimidade para AIA não se confunde com a legitimidade para as ações previstas na Lei Anticorrupção (LAC). A LAC, que trata da responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, estabelece regras próprias de legitimidade.
Na esfera administrativa, a competência para instaurar e julgar o Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) é da autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Na esfera judicial, a legitimidade para propor a ação civil pública de responsabilização da pessoa jurídica é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por meio de suas respectivas advocacias públicas ou órgãos de representação judicial, ou do Ministério Público.
A atuação coordenada entre os órgãos com legitimidade para a AIA e para as ações da LAC é fundamental para garantir uma resposta integral e efetiva aos atos de corrupção, buscando tanto a responsabilização dos agentes públicos quanto das pessoas jurídicas envolvidas.
Conclusão
A legitimidade para a propositura da Ação de Improbidade Administrativa é um tema central para a efetividade do combate à corrupção no Brasil. A decisão do STF nas ADIs 7042 e 7043, ao restabelecer a legitimidade concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada, reafirmou a importância da atuação conjunta e complementar de diferentes atores na defesa do patrimônio público. Para os profissionais do setor público, a compreensão profunda dessas regras e de suas nuances práticas é indispensável para uma atuação estratégica e eficiente, garantindo a responsabilização dos infratores e a reparação dos danos causados à sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.