Reforma: Controle Interno

O controle interno na Administração Pública brasileira tem passado por transformações significativas, especialmente com as recentes reformas legislativas e a crescente demanda por transparência, eficiência e probidade. A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), a Lei nº 14.129/2021 (Governo Digital) e as atualizações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), trazidas pela Lei nº 13.655/2018, impuseram novos paradigmas para a atuação dos órgãos de controle. Este artigo analisa as principais mudanças e os desafios práticos para os profissionais do setor público envolvidos na estruturação e na operação do controle interno.

O Novo Paradigma do Controle Interno: Da Auditoria Repressiva à Gestão de Riscos

Historicamente, o controle interno no Brasil caracterizou-se por uma atuação predominantemente repressiva, focada na verificação de conformidade a posteriori. A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 70 e 74, já delineava um sistema de controle interno abrangente, incumbindo-o de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos, bem como comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

No entanto, a prática muitas vezes se distanciou desse modelo ideal, limitando-se à análise formal de processos e à identificação de irregularidades após a ocorrência do dano. A reforma do controle interno, impulsionada pelas recentes inovações normativas, busca superar essa visão punitivista, consolidando um modelo focado na gestão de riscos, na prevenção e no aprimoramento da governança pública.

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), em seu artigo 169, institui as linhas de defesa da contratação pública, atribuindo papel fundamental ao controle interno na segunda e terceira linhas. A segunda linha, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade, tem a função de apoiar a primeira linha (servidores públicos, agentes de contratação, comissões de contratação) na gestão de riscos e no controle preventivo. A terceira linha, exercida pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo Tribunal de Contas, atua de forma independente e objetiva.

Essa estruturação exige uma mudança de postura: o controle interno deixa de ser apenas um fiscalizador para se tornar um parceiro estratégico da gestão, auxiliando na identificação e mitigação de riscos antes que se materializem em prejuízos ao erário.

Fundamentação Legal e Normativas Relevantes

A estruturação do controle interno no Brasil é balizada por um arcabouço normativo robusto. Além dos artigos 70 e 74 da Constituição Federal, destacam-se:

• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF): O artigo 59 estabelece as atribuições do controle interno na fiscalização do cumprimento das metas fiscais, limites de endividamento e despesas com pessoal. A LRF exige a emissão de relatórios periódicos, reforçando a função de acompanhamento tempestivo da gestão.
• Lei nº 13.655/2018 (Alterações na LINDB): A introdução dos artigos 20 a 30 na LINDB trouxe maior segurança jurídica para os gestores públicos e impactou diretamente a atuação do controle interno. O artigo 20, por exemplo, exige que as decisões administrativas, controladoras ou judiciais que decretarem a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa considerem as consequências práticas da decisão. O artigo 22 determina que na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Essas disposições exigem que o controle interno avalie a conduta do gestor considerando o contexto e as dificuldades reais enfrentadas, afastando a responsabilização por mero formalismo.
• Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações): Como mencionado, o artigo 169 consolida o modelo de linhas de defesa, exigindo a implementação de gestão de riscos e controle interno preventivo nas contratações públicas.
• Decreto nº 9.203/2017: Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, estabelecendo princípios e diretrizes para a atuação do controle interno, com foco na geração de valor público.
• Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 01/2016: Estabelece os controles internos, a gestão de riscos e a governança no âmbito do Poder Executivo federal, servindo como referência para a implementação de sistemas de controle interno em outros entes da federação.

A Jurisprudência e a Evolução do Entendimento do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem desempenhado papel fundamental na consolidação do novo paradigma do controle interno. A jurisprudência da Corte de Contas tem reiteradamente enfatizado a importância da gestão de riscos e da atuação preventiva do controle interno.

O Acórdão nº 1.171/2017 - Plenário, por exemplo, determinou à Casa Civil da Presidência da República que orientasse os órgãos e entidades da administração pública federal a instituir política de gestão de riscos, como instrumento de governança. O TCU também tem consolidado o entendimento de que a responsabilização do gestor público deve considerar as disposições da LINDB, exigindo a demonstração de erro grosseiro ou dolo, conforme previsto no artigo 28 (Acórdão nº 1.628/2018 - Plenário).

Mais recentemente, o Acórdão nº 2.444/2022 - Plenário reforçou a importância das linhas de defesa na contratação pública, destacando o papel do controle interno na segunda linha para auxiliar a gestão na identificação e mitigação de riscos. O TCU tem cobrado dos órgãos jurisdicionados a implementação efetiva dessas linhas de defesa, demonstrando que a gestão de riscos não é apenas uma recomendação, mas uma obrigação legal.

Desafios Práticos para os Profissionais do Setor Público

A implementação do novo modelo de controle interno apresenta desafios significativos para os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores).

Capacitação e Mudança Cultural

A transição de um modelo repressivo para um modelo preventivo e baseado em riscos exige uma profunda mudança cultural na Administração Pública. Os auditores de controle interno precisam desenvolver novas competências, como conhecimento aprofundado sobre gestão de riscos, governança, análise de dados e ferramentas tecnológicas. Os gestores públicos, por sua vez, precisam compreender que o controle interno não é um inimigo, mas um parceiro estratégico.

Implementação Efetiva da Gestão de Riscos

A gestão de riscos não pode se limitar à elaboração de manuais e políticas formais. É necessário que a gestão de riscos seja integrada aos processos de trabalho da instituição, desde o planejamento estratégico até a execução das atividades diárias. O controle interno deve auxiliar a gestão na identificação, avaliação e tratamento dos riscos, garantindo que as medidas de mitigação sejam efetivas.

Aplicação da LINDB e a Segurança Jurídica

A aplicação da LINDB pelo controle interno exige cautela e ponderação. O auditor deve analisar a conduta do gestor considerando as dificuldades reais enfrentadas, sem, contudo, afastar a responsabilização em casos de dolo ou erro grosseiro. A distinção entre uma falha formal e um erro grosseiro é um desafio constante, exigindo do auditor conhecimento técnico e capacidade de argumentação jurídica.

O Papel das Unidades de Assessoramento Jurídico

Na segunda linha de defesa, as unidades de assessoramento jurídico (procuradorias, consultorias jurídicas) atuam de forma complementar ao controle interno. A articulação entre essas duas áreas é fundamental para garantir a legalidade e a eficiência das contratações públicas. O assessoramento jurídico deve ir além da análise formal da legalidade, orientando o gestor sobre os riscos jurídicos e as melhores alternativas para a consecução do interesse público.

Orientações Práticas para a Estruturação do Controle Interno

Para garantir a efetividade do controle interno, recomenda-se a adoção das seguintes medidas:

1. Institucionalização: O sistema de controle interno deve ser instituído por lei, garantindo sua autonomia e independência.
2. Mapeamento de Processos e Gestão de Riscos: O controle interno deve auxiliar a gestão no mapeamento dos processos críticos e na implementação da gestão de riscos, com foco na prevenção de fraudes, corrupção e desperdício de recursos públicos.
3. Capacitação Contínua: Os auditores de controle interno e os gestores públicos devem receber capacitação contínua sobre as normas aplicáveis, as melhores práticas de governança e as ferramentas tecnológicas de controle.
4. Uso de Tecnologia: O controle interno deve utilizar ferramentas tecnológicas para análise de dados (data analytics), inteligência artificial e automação de processos, aumentando a eficiência e a eficácia das auditorias.
5. Articulação Institucional: O controle interno deve atuar em articulação com as unidades de assessoramento jurídico, as corregedorias e o controle externo (Tribunais de Contas), promovendo o intercâmbio de informações e a atuação coordenada.
6. Foco em Resultados: O controle interno deve avaliar não apenas a legalidade, mas também a eficiência, a eficácia e a efetividade das políticas públicas, contribuindo para a melhoria da gestão e a geração de valor público.

Conclusão

A reforma do controle interno na Administração Pública brasileira é um processo irreversível e fundamental para a consolidação de um Estado eficiente, transparente e probo. A transição de um modelo punitivo para um modelo preventivo, focado na gestão de riscos e na geração de valor público, exige o comprometimento de todos os profissionais envolvidos. A correta aplicação das inovações normativas, como a Nova Lei de Licitações e as alterações na LINDB, aliada à capacitação contínua e ao uso de tecnologia, são os pilares para a construção de um controle interno forte, independente e capaz de contribuir para o aprimoramento da governança pública e a consecução do interesse público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.