Sanção: Recurso em Ação de Improbidade

A Ação de Improbidade Administrativa, instrumento fundamental na defesa da moralidade e do patrimônio público, possui contornos próprios e complexos, especialmente no que tange à aplicação e revisão das sanções nela previstas. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), profundamente alterada pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou o sistema sancionatório, exigindo dos operadores do direito uma análise minuciosa e estratégica, sobretudo na fase recursal.

Este artigo se propõe a analisar, de forma aprofundada, os desafios e as estratégias inerentes à interposição de recursos contra sentenças que aplicam sanções em ações de improbidade administrativa, direcionado aos profissionais que militam na defesa do erário e dos agentes públicos.

A Reconfiguração das Sanções na Lei de Improbidade Administrativa

A Lei nº 14.230/2021 promoveu uma verdadeira guinada no microssistema da improbidade administrativa, alterando substancialmente o rol e a dosimetria das sanções. A principal mudança, sem dúvida, foi a exigência do dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade, abolindo a modalidade culposa e restringindo o alcance da lei.

Essa mudança paradigmática impactou diretamente a aplicação das penas. O art. 12 da LIA, em sua redação atual, prevê as seguintes sanções:

1. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio: Aplicável aos casos de enriquecimento ilícito (art. 9º).
2. Perda da função pública: Restrita aos casos de enriquecimento ilícito (art. 9º) e lesão ao erário (art. 10), desde que o ato ímprobo seja praticado com dolo.
3. Suspensão dos direitos políticos: Também restrita aos casos de enriquecimento ilícito (art. 9º) e lesão ao erário (art. 10), com prazos variáveis (até 14 anos para enriquecimento e até 12 anos para lesão ao erário).
4. Pagamento de multa civil: Aplicável a todas as modalidades de improbidade (arts. 9º, 10 e 11), com limites atrelados ao valor do acréscimo patrimonial, do dano ou da remuneração do agente, conforme o caso.
5. Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios: Aplicável a todas as modalidades, com prazos que variam de até 14 anos (enriquecimento ilícito) a até 4 anos (atos que atentam contra os princípios da administração pública).

A Dosimetria e o Princípio da Proporcionalidade

A nova LIA reforçou a necessidade de fundamentação rigorosa na aplicação das sanções, exigindo do magistrado a observância estrita do princípio da proporcionalidade. O parágrafo único do art. 12 determina que a fixação das penas levará em conta a extensão do dano, a gravidade do fato e o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Essa exigência, muitas vezes negligenciada na prática, torna-se um campo fértil para a atuação em sede recursal. A mera repetição dos termos da lei não supre a necessidade de individualização da pena, devendo o juiz justificar, com base em elementos concretos dos autos, a escolha e a gradação da sanção aplicada.

O Recurso de Apelação: Estratégias e Desafios

O recurso cabível contra a sentença que julga a ação de improbidade administrativa é a apelação, nos termos do art. 1.009 do Código de Processo Civil (CPC). A interposição desse recurso exige uma análise criteriosa da sentença, buscando identificar eventuais vícios de fundamentação, violações à legislação ou desproporcionalidade na aplicação das sanções.

A Devolutividade e o Efeito Suspensivo

A apelação, em regra, possui efeito devolutivo amplo, transferindo ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada (art. 1.013 do CPC). Contudo, a questão do efeito suspensivo em ações de improbidade administrativa merece atenção especial.

A regra geral do CPC (art. 1.012) é a concessão do efeito suspensivo à apelação. No entanto, o § 1º, inciso V, do mesmo artigo excetua dessa regra as sentenças que "confirmam, concedem ou revogam tutela provisória". Em ações de improbidade, é comum a concessão de tutelas de urgência, como a indisponibilidade de bens (art. 16 da LIA) e o afastamento cautelar do agente (art. 20, parágrafo único, da LIA).

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se consolidado no sentido de que a sentença de procedência na ação de improbidade que decreta a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só produz efeitos após o trânsito em julgado (art. 20 da LIA). No entanto, em relação às demais sanções (multa, proibição de contratar, ressarcimento ao erário), a apelação, em regra, terá efeito suspensivo, ressalvadas as hipóteses em que a sentença confirmar tutela provisória anteriormente deferida.

Teses Recursais Frequentes

A atuação em sede de apelação exige a formulação de teses sólidas, amparadas na legislação e na jurisprudência. Algumas das teses mais frequentes e promissoras incluem:

1. Ausência de Dolo Específico: Com a exigência do dolo específico, a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tornou-se crucial. A ausência de prova cabal do dolo, ou a configuração de mera irregularidade administrativa (culpa), impõe a absolvição do réu.
2. Desproporcionalidade das Sanções: A aplicação cumulativa de sanções graves (ex: perda da função, suspensão dos direitos políticos e multa vultosa) sem a devida justificação enseja a reforma da sentença. É preciso demonstrar que as penas aplicadas extrapolam a gravidade da conduta e a extensão do dano, violando o princípio da proporcionalidade (art. 12, parágrafo único, da LIA).
3. Prescrição: A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente os prazos e marcos interruptivos da prescrição (art. 23 da LIA). A análise minuciosa dos prazos, especialmente a prescrição intercorrente, pode resultar na extinção da punibilidade. A recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 1199 repercute diretamente na aplicação dos novos prazos prescricionais aos processos em curso.
4. A Atipicidade da Conduta: A revogação das modalidades culposas e a limitação do rol de atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da LIA, que passou a exigir dolo e dano relevante) restringiram o alcance da lei. A demonstração de que a conduta do réu não se amolda perfeitamente às hipóteses legais pode conduzir à improcedência da ação.
5. A Não Comprovação do Enriquecimento Ilícito ou Dano ao Erário: Nos casos dos arts. 9º e 10 da LIA, a prova cabal do enriquecimento ilícito ou do dano ao erário é indispensável. A ausência de prova técnica ou documental que demonstre inequivocamente o prejuízo aos cofres públicos afasta a condenação.

Recursos Extraordinários e Especiais

Após o julgamento da apelação, caberá, se for o caso, a interposição de Recurso Especial (REsp) ao STJ ou Recurso Extraordinário (RE) ao STF.

O REsp tem por objetivo uniformizar a interpretação da lei federal (art. 105, III, da Constituição Federal). Em matéria de improbidade, as teses mais comuns em REsp envolvem a violação aos dispositivos da LIA (arts. 9º, 10, 11 e 12), a ausência de dolo, a desproporcionalidade das sanções e a aplicação equivocada das regras de prescrição. O STJ, por meio de sua jurisprudência consolidada (súmulas e recursos repetitivos), exerce papel fundamental na interpretação da LIA.

O RE, por sua vez, destina-se a analisar questões constitucionais (art. 102, III, da CF). As teses em RE costumam envolver a violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da presunção de inocência, da proporcionalidade e da legalidade. O STF, em decisões recentes (como o Tema 1199), tem moldado a interpretação constitucional da nova LIA, definindo limites e garantias aos réus em ações de improbidade.

Orientações Práticas para a Fase Recursal

Para maximizar as chances de sucesso na fase recursal em ações de improbidade, algumas orientações práticas são indispensáveis:

• Análise Minuciosa da Sentença: A leitura atenta e crítica da sentença é o primeiro passo. Busque identificar as premissas fáticas e jurídicas adotadas pelo juiz, a fundamentação utilizada para a aplicação das sanções e eventuais omissões ou contradições.
• Domínio da Jurisprudência: A jurisprudência do STJ e do STF, especialmente as decisões proferidas após a Lei nº 14.230/2021, é fundamental para embasar as teses recursais. Acompanhe os informativos e as súmulas dos tribunais superiores.
• Atenção aos Prazos: Os prazos recursais são peremptórios e devem ser observados rigorosamente. A perda de um prazo pode fulminar o direito de recorrer.
• Foco na Proporcionalidade: A tese da desproporcionalidade das sanções é frequentemente acolhida pelos tribunais. Demonstre, com base nos elementos dos autos, que a pena aplicada é excessiva e desproporcional à gravidade da conduta.
• O Dolo Específico como Ponto Central: A exigência do dolo específico é a principal inovação da nova LIA. Centre a argumentação na ausência de prova cabal da intenção de lesar o erário ou enriquecer ilicitamente.

Conclusão

A fase recursal em ações de improbidade administrativa exige do operador do direito um conhecimento profundo da legislação, da jurisprudência e das nuances processuais. A Lei nº 14.230/2021, ao exigir o dolo específico e reforçar a necessidade de proporcionalidade na aplicação das sanções, abriu novas perspectivas para a defesa, impondo ao Ministério Público e aos entes lesados um ônus probatório mais rigoroso. O sucesso no recurso depende da formulação de teses consistentes, da análise crítica da sentença e do domínio da jurisprudência dos tribunais superiores, garantindo, assim, a aplicação justa e equilibrada da lei de improbidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.