A sanção por violação aos princípios da administração pública, prevista no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021), representa um dos temas mais complexos e debatidos no âmbito do direito administrativo sancionador. Este artigo tem por objetivo analisar a evolução legislativa e jurisprudencial dessa modalidade de improbidade, com foco nas implicações práticas para os profissionais que atuam na defesa, acusação ou julgamento de tais infrações.
A Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na configuração do ato de improbidade por violação a princípios, buscando maior segurança jurídica e delimitando o alcance da norma. A análise dessas mudanças, bem como da jurisprudência que se consolidou após sua edição, é fundamental para o exercício profissional eficiente na área.
A Evolução do Artigo 11 da LIA
A redação original do artigo 11 da LIA estabelecia um rol aberto de condutas que configuravam improbidade administrativa por violação a princípios, punindo qualquer ato que atentasse contra os princípios da administração pública, mesmo sem dolo ou culpa, desde que restasse demonstrada a ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Essa amplitude gerava insegurança jurídica e abria margem para interpretações subjetivas e punições desproporcionais, inclusive por atos de mera irregularidade administrativa, sem a intenção de lesar o erário ou enriquecer ilicitamente.
A Lei nº 14.230/2021, em resposta a essas críticas, alterou o artigo 11, passando a exigir o dolo específico para a configuração da improbidade por violação a princípios. Além disso, o rol de condutas passou a ser taxativo, limitando as hipóteses de punição às condutas expressamente descritas na lei.
O Dolo Específico
A exigência do dolo específico, prevista no § 1º do artigo 11 (incluído pela Lei nº 14.230/2021), significa que a conduta deve ser praticada com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade do ato. Essa mudança afasta a punição por culpa grave, que antes era admitida pela jurisprudência em algumas situações, e exige a demonstração inequívoca da intenção do agente de violar os princípios da administração pública.
O Rol Taxativo
O caput do artigo 11, após a reforma de 2021, elenca de forma taxativa as condutas que configuram improbidade por violação a princípios, limitando as hipóteses de punição. Entre as condutas descritas estão:
- Revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando favorecimento.
- Negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindível segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei.
- Frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros.
- Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades.
- Revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
- Descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) tem papel fundamental na interpretação e aplicação da LIA, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.
O STF e a Retroatividade da Lei Mais Benéfica
Um dos temas mais debatidos após a reforma da LIA foi a aplicação retroativa das normas mais benéficas, como a exigência do dolo específico e o rol taxativo do artigo 11. O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), fixou a tese de que "é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – dolo".
Além disso, o STF definiu que a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. No entanto, a nova lei aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.
O STJ e a Interpretação do Dolo Específico
O STJ, em consonância com o STF, tem reiterado a necessidade de demonstração do dolo específico para a configuração da improbidade por violação a princípios. A Corte tem enfatizado que a mera irregularidade administrativa, sem a intenção de violar os princípios da administração pública, não enseja a punição pela LIA.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A atuação profissional em casos de improbidade administrativa exige conhecimento profundo da legislação, da jurisprudência e das nuances do processo sancionador.
Para a Defesa
- Foco no Dolo Específico: A defesa deve concentrar seus esforços na demonstração da ausência do dolo específico, comprovando que a conduta do agente não foi pautada pela vontade livre e consciente de violar os princípios da administração pública.
- Análise Criteriosa do Rol Taxativo: É fundamental verificar se a conduta imputada ao agente se enquadra perfeitamente em uma das hipóteses taxativas do artigo 11. Caso contrário, a ação deve ser julgada improcedente.
- Demonstração de Boa-fé: A comprovação da boa-fé do agente, a ausência de intenção de lesar o erário ou enriquecer ilicitamente, e a adoção de medidas para corrigir eventuais irregularidades podem ser elementos importantes para afastar a punição.
Para a Acusação (Ministério Público e Procuradorias)
- Provas Robustas do Dolo Específico: A acusação deve reunir provas contundentes que demonstrem de forma inequívoca o dolo específico do agente, não bastando a mera presunção.
- Enquadramento Preciso no Rol Taxativo: A denúncia ou petição inicial deve indicar de forma clara e precisa em qual das hipóteses do artigo 11 a conduta do agente se enquadra.
- Individualização das Condutas e das Sanções: É essencial individualizar a conduta de cada agente envolvido e pleitear sanções proporcionais à gravidade da infração e à culpabilidade do agente.
Para o Julgador
- Análise Rigorosa do Dolo Específico: O julgador deve analisar com rigor as provas apresentadas pela acusação, verificando se há demonstração inequívoca do dolo específico, afastando a punição por mera irregularidade administrativa ou culpa.
- Observância do Rol Taxativo: A condenação deve se restringir às hipóteses expressamente previstas no artigo 11.
- Aplicação do Princípio da Proporcionalidade: As sanções aplicadas devem ser proporcionais à gravidade da infração, à culpabilidade do agente e aos danos causados ao erário.
Conclusão
A evolução legislativa e jurisprudencial da sanção por violação a princípios na LIA, especialmente após a Lei nº 14.230/2021, demonstra a busca por maior segurança jurídica e a necessidade de delimitação do alcance da norma. A exigência do dolo específico e o rol taxativo do artigo 11 representam avanços importantes na proteção dos direitos dos agentes públicos, sem descuidar da necessidade de punir as condutas que efetivamente atentam contra os princípios da administração pública. O domínio dessas inovações é essencial para o exercício profissional eficiente e justo na área do direito administrativo sancionador.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.