A promoção pessoal de agentes públicos utilizando recursos estatais, sob a roupagem de publicidade institucional, constitui um dos temas mais complexos e recorrentes no âmbito da improbidade administrativa. O desvio de finalidade da comunicação pública, que deveria ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, para servir como palanque eleitoral ou culto à personalidade, fere de morte princípios constitucionais basilares, como a impessoalidade e a moralidade. Este artigo analisa as nuances dessa prática, à luz das atualizações legislativas até 2026, com foco na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e na jurisprudência recente, oferecendo orientações práticas para a atuação dos profissionais do setor público na identificação e combate a essa conduta.
A Publicidade Institucional e o Princípio da Impessoalidade
A publicidade institucional, prevista no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, tem como finalidade informar a sociedade sobre as ações, obras, serviços e campanhas de órgãos e entidades da administração pública. A redação constitucional é clara ao proibir que dessa publicidade constem "nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".
O princípio da impessoalidade, intrínseco a essa vedação, exige que a atuação estatal seja voltada ao interesse público, e não a interesses particulares, sejam eles políticos ou de autopromoção. A publicidade deve, portanto, apresentar-se como uma prestação de contas objetiva e neutra, desprovida de elementos que vinculem as realizações governamentais à pessoa do gestor.
O Desvio de Finalidade e a Configuração da Improbidade
A configuração da improbidade administrativa por promoção pessoal não se limita à menção explícita do nome ou à exibição da imagem do agente público. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem firmado entendimento de que a caracterização da conduta ímproba exige a demonstração do desvio de finalidade, ou seja, o uso da máquina pública para benefício próprio, em detrimento do interesse público.
A Lei nº 14.230/2021, que promoveu significativas alterações na LIA (Lei nº 8.429/1992), trouxe maior rigor à configuração do ato de improbidade. A atual redação do art. 11 da LIA, que trata dos atos que atentam contra os princípios da administração pública, exige o dolo específico para a caracterização da infração. Isso significa que, para que a promoção pessoal seja considerada improbidade, é necessário comprovar a intenção deliberada do agente de utilizar a publicidade institucional para se promover.
O Dolo Específico na LIA Atualizada
A exigência do dolo específico, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, gerou debates sobre a dificuldade de comprovação da intenção do agente. No entanto, o STJ tem se posicionado no sentido de que o dolo específico pode ser inferido das circunstâncias do caso concreto.
Por exemplo, a reiteração da conduta, a utilização de recursos públicos em campanhas publicitárias com claro viés eleitoral, a associação de obras e serviços à imagem do gestor em redes sociais oficiais, a utilização de cores e slogans que remetam a campanhas eleitorais, são elementos que podem indicar o dolo específico de promoção pessoal.
Elementos Configuradores da Promoção Pessoal
A identificação da promoção pessoal exige uma análise criteriosa da publicidade institucional, considerando diversos elementos que podem caracterizar o desvio de finalidade:
- Uso de Imagens e Símbolos: A presença de fotografias, logomarcas, slogans ou símbolos que vinculem a ação governamental à pessoa do gestor é um forte indício de promoção pessoal.
- Linguagem e Tom da Comunicação: O uso de linguagem personalista, com pronomes de primeira pessoa ("eu fiz", "meu governo"), ou de um tom excessivamente laudatório, que exalte as qualidades pessoais do gestor, pode configurar promoção pessoal.
- Vínculo com Campanhas Eleitorais: A utilização da publicidade institucional para divulgar ações que coincidam com temas de campanhas eleitorais do gestor, ou a veiculação de campanhas publicitárias em períodos próximos a eleições, pode evidenciar o viés eleitoral da comunicação.
- Publicidade nas Redes Sociais: A utilização de perfis oficiais de órgãos públicos em redes sociais para divulgar ações do gestor de forma personalista, com fotos, vídeos e textos que o coloquem em evidência, tem sido frequentemente caracterizada como promoção pessoal.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) têm desempenhado um papel fundamental na fiscalização e no combate à promoção pessoal na publicidade institucional. As decisões dessas cortes têm consolidado o entendimento de que a publicidade deve ser estritamente informativa, educativa ou de orientação social, e que a utilização de recursos públicos para autopromoção configura infração grave.
O STJ, por sua vez, tem reiterado a necessidade de demonstração do dolo específico, conforme exigido pela nova redação da LIA, mas tem reconhecido que a intenção pode ser inferida das circunstâncias do caso concreto.
A Lei nº 12.232/2010, que regulamenta as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade, também é uma importante ferramenta para o controle da publicidade institucional, estabelecendo critérios e procedimentos que visam garantir a transparência e a impessoalidade na contratação desses serviços.
Orientações Práticas para a Atuação Profissional
A atuação dos profissionais do setor público no combate à promoção pessoal exige uma abordagem estratégica e proativa:
- Análise Criteriosa da Publicidade: É fundamental analisar a publicidade institucional de forma minuciosa, observando os elementos configuradores da promoção pessoal, como o uso de imagens, símbolos, linguagem e o contexto da comunicação.
- Acompanhamento de Redes Sociais: A fiscalização das redes sociais oficiais dos órgãos públicos é essencial, pois essas plataformas têm sido frequentemente utilizadas para a veiculação de publicidade personalista.
- Investigação do Dolo Específico: A comprovação do dolo específico exige a coleta de provas que demonstrem a intenção deliberada do agente de se promover, como a reiteração da conduta, o uso de recursos públicos em campanhas eleitorais e a associação de obras e serviços à imagem do gestor.
- Ação Integrada: A colaboração entre os órgãos de controle, como o Ministério Público, a Advocacia-Geral da União, a Controladoria-Geral da União e os Tribunais de Contas, é fundamental para o sucesso das investigações e para a responsabilização dos infratores.
- Utilização de Ferramentas de Transparência: A utilização de portais da transparência e de outros mecanismos de acesso à informação pode facilitar a identificação de gastos com publicidade institucional e a análise da adequação dessas despesas aos princípios constitucionais.
Conclusão
A investigação e o combate à promoção pessoal na publicidade institucional exigem um esforço contínuo e articulado dos órgãos de controle. A atualização da Lei de Improbidade Administrativa, embora tenha introduzido a exigência do dolo específico, não exime o gestor público da responsabilidade de atuar com estrita observância aos princípios da impessoalidade e da moralidade. A análise criteriosa da comunicação estatal, aliada à coleta de provas que demonstrem o desvio de finalidade, são ferramentas essenciais para garantir que a publicidade institucional cumpra seu papel informativo e educativo, sem se transformar em instrumento de autopromoção. A atuação firme e diligente dos profissionais do setor público é fundamental para preservar a integridade da administração pública e a confiança da sociedade nas instituições.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.