A improbidade administrativa é um tema central na atuação dos profissionais do setor público, exigindo profundo conhecimento da legislação e da jurisprudência para garantir a efetividade da responsabilização e a proteção do patrimônio público. No entanto, a legitimidade para propor a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, um aspecto crucial do processo, frequentemente gera dúvidas e controvérsias na prática forense. Este artigo tem como objetivo esclarecer as nuances da legitimidade ativa, abordando as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 e a jurisprudência atualizada, fornecendo orientações práticas para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.
O Conceito de Legitimidade para Ação
A legitimidade para agir, no contexto da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, refere-se à capacidade jurídica de uma pessoa, física ou jurídica, para iniciar o processo judicial e pleitear a responsabilização do agente público ou particular que tenha cometido ato lesivo ao patrimônio público. Em outras palavras, é a resposta à pergunta: "Quem tem o direito de propor a ação?".
Historicamente, a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) conferia legitimidade ativa ao Ministério Público e à pessoa jurídica interessada, ou seja, àquela que sofreu o dano. Essa dupla legitimidade visava ampliar as possibilidades de responsabilização e garantir a proteção do interesse público.
A Alteração da Lei nº 14.230/2021 e a Exclusividade do Ministério Público
A Lei nº 14.230/2021, que promoveu significativas alterações na LIA, trouxe uma mudança paradigmática na legitimidade ativa para a ação de improbidade. O artigo 17, caput, da nova lei estabeleceu que a ação para a aplicação das sanções previstas na lei seria proposta exclusivamente pelo Ministério Público.
Essa alteração gerou intenso debate jurídico e político. Defensores da exclusividade argumentavam que a medida evitaria ações temerárias ou com viés político por parte de entes públicos, concentrando a atuação no órgão ministerial, que possui independência funcional e vocação constitucional para a defesa do patrimônio público. Por outro lado, críticos apontavam que a exclusividade enfraqueceria o combate à corrupção, limitando as vias de acesso à Justiça e sobrecarregando o Ministério Público.
A Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) nas ADIs 7042 e 7043
A controvérsia em torno da exclusividade do Ministério Público foi levada ao STF por meio das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7042 e 7043. Em decisão paradigmática, o Plenário do STF, por maioria de votos, declarou a inconstitucionalidade da exclusividade conferida ao Ministério Público pela Lei nº 14.230/2021.
O STF entendeu que a restrição da legitimidade ativa violava o princípio do acesso à Justiça, a proteção do patrimônio público e a autonomia dos entes federativos. A Corte reafirmou a importância da atuação conjunta e complementar entre o Ministério Público e os entes públicos lesados na defesa da probidade administrativa.
Consequências Práticas da Decisão do STF
A decisão do STF restaurou a legitimidade ativa concorrente, permitindo que tanto o Ministério Público quanto a pessoa jurídica interessada possam propor a ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Essa restauração tem implicações práticas significativas:
- Atuação Conjunta: O Ministério Público e a pessoa jurídica interessada podem atuar de forma conjunta, somando esforços na investigação e no processo judicial.
- Ação Autônoma: A pessoa jurídica interessada pode propor a ação de forma autônoma, independentemente da atuação do Ministério Público, caso este decida não agir ou arquive a investigação.
- Intervenção do Ministério Público: Caso a ação seja proposta pela pessoa jurídica interessada, o Ministério Público deverá intervir no processo como fiscal da lei (custos legis).
Legitimidade Passiva: Quem Pode Ser Processado?
A legitimidade passiva, por sua vez, refere-se àqueles que podem figurar como réus na ação de improbidade administrativa. A LIA, em seus artigos 2º e 3º, estabelece que podem ser responsabilizados:
- Agentes Públicos: Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 1º da LIA.
- Particulares: Aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.
É importante ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 exigiu o dolo específico para a configuração do ato de improbidade, o que impacta diretamente na análise da legitimidade passiva e na necessidade de comprovação da intenção de lesar o patrimônio público ou enriquecer ilicitamente.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A complexidade da legislação e da jurisprudência sobre improbidade administrativa exige atenção redobrada dos profissionais do setor público. Algumas orientações práticas são fundamentais:
- Análise Criteriosa: Antes de propor a ação, é essencial realizar uma análise criteriosa dos fatos e das provas, avaliando a existência de dolo específico e a efetiva lesão ao patrimônio público.
- Cooperação Interinstitucional: A cooperação entre o Ministério Público, os entes públicos lesados, os tribunais de contas e os órgãos de controle interno é fundamental para o sucesso das investigações e ações de improbidade.
- Atualização Constante: A legislação e a jurisprudência sobre improbidade administrativa estão em constante evolução. É imprescindível manter-se atualizado sobre as decisões dos tribunais superiores e as alterações legislativas.
- Atuação Preventiva: A prevenção é a melhor forma de combater a improbidade administrativa. Investir em programas de integridade, capacitação de servidores e fortalecimento dos mecanismos de controle interno é essencial para evitar a ocorrência de atos lesivos ao patrimônio público.
Conclusão
A legitimidade para a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, após as alterações da Lei nº 14.230/2021 e a decisão do STF nas ADIs 7042 e 7043, consolidou-se como concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada. Essa configuração fortalece o sistema de proteção do patrimônio público, permitindo a atuação conjunta e complementar desses atores. Para os profissionais do setor público, a compreensão aprofundada da legitimidade, aliada à análise criteriosa dos fatos e à cooperação interinstitucional, é fundamental para garantir a efetividade da responsabilização e a promoção da probidade na administração pública.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.