A indisponibilidade de bens, medida cautelar fundamental na seara da improbidade administrativa, tem como escopo assegurar a efetividade da futura e eventual condenação ao ressarcimento ao erário ou à perda de bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente público. Contudo, as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 (que reformou a Lei nº 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa) impuseram um novo paradigma a este instituto, exigindo dos operadores do direito – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores – uma detida análise e adaptação de suas práticas. Este artigo visa esmiuçar as nuances dessa reforma, com enfoque nas inovações legislativas, na interpretação jurisprudencial e nas repercussões práticas para a atuação estatal e a defesa dos acusados.
O Novo Paradigma da Indisponibilidade de Bens
A principal alteração trazida pela Lei nº 14.230/2021 reside na exigência de demonstração do periculum in mora (perigo da demora) para a decretação da indisponibilidade de bens. Anteriormente, a jurisprudência pátria, consolidada no Superior Tribunal de Justiça (STJ), entendia que o periculum in mora era presumido (implícito) na própria prática do ato de improbidade, bastando a demonstração do fumus boni iuris (fumaça do bom direito) para a concessão da medida.
Com a nova redação do artigo 16 da Lei nº 8.429/1992, a indisponibilidade de bens passou a exigir a "demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo" (§ 3º). Essa mudança representa uma guinada significativa na lógica processual, exigindo do Ministério Público ou do ente lesado a comprovação efetiva e concreta de que o agente público está dilapidando ou tenciona dilapidar seu patrimônio com o intuito de frustrar a futura execução da sentença condenatória.
A Questão da Multa Civil
Outra inovação de relevo diz respeito à impossibilidade de a indisponibilidade de bens recair sobre o valor de eventual multa civil (artigo 16, § 10, da LIA). A jurisprudência anterior admitia a constrição de bens para garantir tanto o ressarcimento ao erário quanto o pagamento da multa civil. A nova lei, no entanto, restringe a medida cautelar apenas à garantia do ressarcimento do dano ao erário ou do acréscimo patrimonial ilícito, excluindo expressamente a multa civil dessa proteção antecipada.
Essa alteração legislativa tem gerado debates acalorados na doutrina e na jurisprudência. Alguns defendem que a exclusão da multa civil esvazia a eficácia da LIA, enquanto outros argumentam que a medida se alinha aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, evitando constrições patrimoniais excessivas e desproporcionais antes do trânsito em julgado da condenação.
A Demonstração do Periculum in Mora
A exigência de demonstração do periculum in mora impõe um ônus probatório mais rigoroso ao autor da ação de improbidade. Não basta mais alegar a gravidade do ato ímprobo ou o elevado valor do dano ao erário. É preciso apresentar elementos concretos que evidenciem o risco de ineficácia do provimento jurisdicional final.
A jurisprudência tem se debruçado sobre a interpretação do que constitui esse "perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo". Alguns julgados têm exigido a demonstração de atos concretos de dilapidação patrimonial, como a venda de imóveis por preços abaixo do mercado, a transferência de bens para terceiros ou a evasão de divisas. Outros, no entanto, adotam uma postura mais flexível, admitindo a indisponibilidade com base em indícios de ocultação de patrimônio ou na incompatibilidade entre o padrão de vida do agente e seus rendimentos lícitos.
A Decisão do STF na ADI 7042 e ADI 7043
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7042 e 7043, analisou a constitucionalidade de diversos dispositivos da Lei nº 14.230/2021, incluindo as alterações referentes à indisponibilidade de bens. O STF referendou a exigência de demonstração do periculum in mora para a decretação da medida cautelar, consolidando a mudança de paradigma implementada pela reforma.
A Ordem de Preferência e a Substituição de Bens
A Lei nº 14.230/2021 também inovou ao estabelecer uma ordem de preferência para a decretação da indisponibilidade de bens (artigo 16, § 11). A lei prioriza a constrição de veículos de via terrestre, bens imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, por fim, dinheiro. Essa ordem busca minimizar os impactos da medida sobre a subsistência do agente público e o funcionamento de suas atividades empresariais.
Além disso, a nova lei prevê a possibilidade de substituição dos bens indisponíveis por outros de valor equivalente, desde que não haja prejuízo à garantia do juízo (artigo 16, § 12). Essa previsão confere maior flexibilidade ao magistrado na gestão da medida cautelar, permitindo adequá-la às circunstâncias do caso concreto.
Orientações Práticas para a Atuação Profissional
As alterações na Lei de Improbidade Administrativa exigem dos profissionais do setor público uma atuação mais diligente e estratégica.
Para os promotores e procuradores, é fundamental realizar uma investigação minuciosa para reunir elementos probatórios que demonstrem o periculum in mora. A quebra de sigilos bancário e fiscal, a análise de relatórios de inteligência financeira e a oitiva de testemunhas são ferramentas essenciais para comprovar a intenção de dilapidação patrimonial.
Para os defensores, a estratégia deve focar na desconstrução da alegação de periculum in mora, demonstrando que o agente público possui patrimônio suficiente para garantir eventual condenação e não praticou atos que evidenciem o risco de ineficácia do provimento jurisdicional.
Para os juízes, a decretação da indisponibilidade de bens exige uma análise criteriosa e fundamentada dos elementos probatórios apresentados. A decisão deve demonstrar de forma clara e objetiva a existência do periculum in mora e a necessidade da medida para assegurar o resultado útil do processo.
Para os auditores, a elaboração de relatórios de auditoria detalhados e fundamentados é crucial para subsidiar as ações de improbidade. É importante que os relatórios destaquem os indícios de enriquecimento ilícito, de prejuízo ao erário e de ocultação de patrimônio, fornecendo elementos consistentes para a atuação do Ministério Público ou do ente lesado.
Conclusão
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa, ao introduzir a exigência de demonstração do periculum in mora para a decretação da indisponibilidade de bens e excluir a multa civil dessa constrição antecipada, estabeleceu um novo e desafiador cenário para a persecução de atos de improbidade. Essa mudança de paradigma exige dos operadores do direito uma atuação mais técnica, estratégica e fundamentada, buscando o equilíbrio entre a necessidade de assegurar a efetividade da tutela jurisdicional e o respeito aos direitos fundamentais dos acusados. O aprofundamento do debate doutrinário e jurisprudencial será fundamental para consolidar a interpretação e a aplicação das novas regras, garantindo a eficácia e a justiça na repressão à improbidade administrativa.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.